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導讀： “從檔的內容來看,要求‘機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上,應當為其工作人員建立職業年金’,這裡的‘應當’是指強制還是鼓勵,如果是強制,那麼以消除不公而推出的養老保險制度並軌的改革很可能會引發新的不公。陳秉正認為,因為企業年金制度並非強制,且參與企業和職工的比例還很低,如果政府財政每年拿出巨額資金來為機關和事業單位職工建立個人帳戶的職業年金,是否意味著對企業職工的“不公值得深入探討。
他認為,“如果是強制建立職業年金制度,單位和個人加起來有相當於工資總額大約12%的繳費,職業年金的規模將快速擴張並超過現有的企業年金規模。這筆龐大的資金如何管理和運用好,也是一個非常具有挑戰性的問題。基本的方式應該和企業年金的管理模式類似,採用社會化受託管理的方式。
多年多地試點無果後，機關事業單位工作人員養老保險制度改革終以頂層設計的形式獲得突破，全國統一的基本養老保險制度實行後，運行多年的養老金“雙軌制將退出歷史舞臺。
1月14日，國務院辦公廳印發《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發【2015】2號）。
檔要求，機關事業單位工作人員將實行社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險制度，並建立職業年金制度；同時逐步實行社會化管理服務，提高社保經辦管理水準。該檔已於2014年10月1日起實施。
本次改革的物件是按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員。
“最大亮點是基本養老制度並軌後，工作人員的退休後待遇將更多通過建立職業年金制度來實現。職業年金認繳的8%（單位）和4%（個人）比例還是很高的。但這部分基金如何管理，是名義帳戶還是做實，有待人社部和財政部等制定具體辦法。全國社保基金理事會規劃研究部副主任熊軍對記者表示。
由於整體上看機關事業單位工作人員的工資水準相較企業員工，多為偏低，所以以往公務員等“編制內人員的退休金計發辦法和企業職工的養老保險金有所不同，實行的是雙軌制，退休金和職工退休前的工資及工齡有關。
這次改革後，機關事業單位職工的退休金改為社會養老保險金，和企業職工養老金的計發辦法完全並軌。
但由於基礎養老金的計算標準不在完全和職工本人退休前的收入水準相關，而是根據社會平均工資水準來計算，再加上城鎮企業職工的基本養老保險個人帳戶已經建立了16年之久，大多有了相當的積累，因此改革後機關事業單位職工根據現行養老保險制度計發的養老金很可能會比改革前大大減少，因此“應當建立職業年金制度的表述寫進文件。
但清華經管學院保險與風險研究中心執行主任陳秉正教授14日在接受記者採訪時表示，儘管建立職業年金制度有利於提高機關事業單位人員的退休保障，但仍需研究和明確關於職業年金是否應當強制、資金來源、如何管理以及公平性等問題。
“應當是指強制還是鼓勵？
“從檔的內容來看，要求‘機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金’，這裡的‘應當’是指強制還是鼓勵，如果是強制，那麼以消除不公而推出的養老保險制度並軌的改革很可能會引發新的不公。陳秉正認為，因為企業年金制度並非強制，且參與企業和職工的比例還很低，如果政府財政每年拿出巨額資金來為機關和事業單位職工建立個人帳戶的職業年金，是否意味著對企業職工的“不公值得深入探討。
他認為，“如果是強制建立職業年金制度，單位和個人加起來有相當於工資總額大約12%的繳費，職業年金的規模將快速擴張並超過現有的企業年金規模。這筆龐大的資金如何管理和運用好，也是一個非常具有挑戰性的問題。基本的方式應該和企業年金的管理模式類似，採用社會化受託管理的方式。
除了職業年金制度的定位外，當前最重要的是，針對在職人員尤其是即將退休人員的過渡性養老金的計發辦法如何確定。陳秉正續稱，“當機關事業單位職工參與社會基本養老保險的個人帳戶和職業年金個人帳戶尚未形成較充分積累的情況下，為了不使機關事業單位即將退休職工的待遇有明顯下降，過渡性養老金的計發辦法就顯得尤其重要。
檔規定，制度實施前參加工作、實施後退休且繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人帳戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關部門制定並指導實施。
制度實施後達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關係處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》（人力資源社會保障部令第13號）執行。
檔載明，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度；並逐步建立獨立於機關事業單位之外，資金來源多管道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。
2014年12月下旬，國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告被審議時，國務院副總理馬凱在報告發言中稱，雖然我國社會保障體系基本形成，但公平性不足。其中，由於機關事業單位仍實行單位退休養老制度，與企業職工養老保險制度雙軌運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。
談到下一步工作重點時，馬凱副總理說，將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。
“其實最早從2005、2006年就開始陸續有一些省市地區試點機關事業單位養老保險改革，但是試點範圍窄、各地政策不一，待遇差別較大等各種原因，改革的阻力較大，所以效果並不明顯。這次的改革全國統一，影響和執行都不會差。熊軍分析稱。
繳費率與城鎮職工一致
與城鎮企業職工一致，機關工作人員的基本養老保險費也由單位與個人共同負擔。檔規定，單位繳納基本養老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。
同時，按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人帳戶，全部由個人繳費形成。個人帳戶儲蓄只用於工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一的記帳利率計息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人帳戶餘額可依法繼承。
儘管養老金制度統一，但機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。“畢竟這部分人群才剛開始繳納，沒有原始積累，如果與現有企業職工基金放在一起，則對企業職工不公平。熊軍解釋稱。
此外，基金將實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。
由於機關事業單位的基本養老金也將參與社會化發放，對街道、社區人力資源社會保障工作平臺建設，以及老年服務設施和服務網路建設，該檔都做了明確要求。
同時，各地將根據該項制度改革的實際需要，加強社會保險經辦機構能力建設，檔稱可適當充實工作人員，提供必要的經費和服務設施。
人社部將負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受託管理其職業年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養老保險實行屬地化管理。
一家專業養老保險公司人士稱，雖然檔沒有明確所謂“屬地化管理具體指地方的哪個部門，但比照中央機關的經辦及基金受託機構為人社部，屬地化應該也會歸口在人社部的地方機構。
檔同時規定，社保經辦機構應將機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關係轉移、待遇核定和支付等工作，按統一制定的業務機構版流程和資訊管理系統建設，由省級統一集中管理資料資源。（21世紀經濟報導 劉愛琳 趙萍）