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近年来，未成年人犯罪案件屡有发生，但由于未成年人未达到刑事责任年龄往往不会受到刑事处罚。在背景下，除了降低刑事责任年龄，是否还有的解决方案？全国人大代表方燕日前提出，应激活针对未成年人的收容教养制度。
方燕接受界面新闻采访时提到，今年拟提交议案，建议在预防未成年人犯罪法中继续保留收容教养制度并加以完善。
此前在2019年10月21日，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法（修订草案）》提交第十三届全国人大常委会第十四次会议一次审议，草案中删除了收容教养制度，由此引发不小争议。
“由于制度不完善，犯罪的未成年人无法受到妥善的教育矫治措施而被放任发展，给社会造成极大的安全隐患。目前在刑罚和放任之间存在巨大的空白地带，所以亟待完善收容教养制度。”方燕说。
方燕在议案中提到，学界提出“降低刑事责任年龄”等措施来遏制未成年人犯罪现象，但刑事责任年龄的降低意味着将有更多未成年人在监狱受到刑事处罚。
“由于未成年人认识能力较低，且身心承受能力较弱，适用刑罚很容易导致交叉感染，催生监狱化犯罪人格。不仅不利于预防犯罪，还容易导致他们重新犯罪。因此在权衡是否降低刑事责任年龄之前，更应得到关注的是集教育矫治未成年人理念和功能为一身的收容教养制度。”方燕表示。
收容教养制度是对实施了犯罪行为但不满16周岁不予刑事处罚的人由政府进行收容、集中教育管理的一种强制性的教育改造行政措施。
我国最初制定收容教养带有较强的社会救济性质。1979年，刑法从法律层面正式确立了收容教养制度。1999年制定的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》明确规定，因不满十六岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人严加管教，必要时，也可以依法由政府收容教养。
多年来，随着社会形势变化，同属“收容系”收容遣送制度、劳动教养制度已相继被废止，2019年12月28日，全国人大常委会也正式废止了收容教育制度。在此背景下，收容教养制度也饱受争议，在实际运行中日渐式微。
苑宁宁告诉界面新闻，目前实施收容教养的可行性、可操作性上有很大困难。“以前收容教养是在劳动教养所来执行的，但是劳动教养被废除后没有了劳动教养所，导致实践中没有执行场所。此外，收容教养制度某种程度上是极大程度的限制了人身自由，但目前关于收容教养制度的法律法规并不健全，导致它的决定程序、执行场所，执行期限、执行方式等等具体操作层面的事情在法律上没有明确规定，使得实际操作起来容易引发质疑。”
不过，苑宁宁认为，在实践当中收容教养制度有非常强的必要性，“目前对未成年人犯罪缺乏其他可用的管制措施，收容教养制度可以预防未成年人再次犯罪，帮助矫正未成年人存在的心理行为偏差，促进他们再次融入社会。”
界面新闻注意到，针对低龄未成年人犯罪，许多国家和地区国外采取了机构化教养措施。日本规定未满十四周岁触犯刑法的，不构成犯罪，必要时可以被判处入少年院，予以收容。在法国，对于不负刑事责任或者不予刑罚的未成年人，根据需要和年龄可以将其安置在少年救助教养机构、公共监督教育或矫正教育机构等场所。
上海市法学会未成年人法研究会副秘书长田相夏认为，目前在没有其他替代措施的情况下，收容教养制度有存在的价值和必要，但需要多方完善，比如需要明确执行场所等。
“收容教养制度在刑法和预防未成年人犯罪法中都有相应规定，但具体的实施细则和要求则散见于各部门的规章、地方规范性文件，且各地不统一，导致该制度在实践中适用不明确，”方燕建议明确收容教养的法律地位、适用对象、使用条件等，明确由民政部门领导，司法行政部门协助实施。
据媒体报道，此次全国两会民进中央也提交了《关于完善低龄未成年人实施“犯罪”行为惩戒机制的提案》，建议探索“分级制”收容教养，针对不同未成年人的主观恶性、身心健康，开展不同强度的收容教养，使收容教养真正成为刑事处罚的补充性惩戒和教育手段。
苑宁宁则呼吁将收容教养制度司法化改革，“现在实践中都是由公安部门直接确定，做出的是行政性决定，这不符合现在的司法原则，也不符合国际上关于人权的基本保障原则。未来实施收容教养可以由公安机关提交给检察院，再提交给法院，由法院最后作出裁决。同时，设立基本执行期限，在矫正过程中通过定期评估可以缩短或者延长期限。”
方燕提出应成立专门的收容教养所。苑宁宁也指出，应当参照国外惯例，建立一类特殊的专门学校用来收容教养犯罪的未成年人，通过实施收容教养使其社会危险性降低到一定程度，才可以让他回归社会。