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商人石良军花费近300万元获得甘肃省两当县一段河道的采砂权后，发现这处河段处于国家级保护区内，无法办理环评手续。当他向法院起诉两当县水务局主张自己的权利时，才发现自己诉讼主体不适格。
资料显示，2016年1月，经两当县人民政府批准，县水务局将其境内嘉陵江河道采砂权分为三个标段公开挂牌拍卖。但参与竞拍方当时并不知道，被政府拍卖河段的二标段和三标段处于国家级水产种质资源保护区范围内。
随后，甘肃两当县通力矿业开发有限公司（下称通力公司）和投资人石良军以联合竞拍形式，取得二标段采砂；两当县鑫源工贸有限公司取得三标段的采砂权。
2017年初，“祁连山国家自然保护区遭破坏事件”被媒体曝光后，甘肃省进行环境违法行为整顿行动。此时，二、三标段的投资人才知道所拍得的河段处于生态环境保护区，环评手续未获通过。随后，两当县水务局以“超深开采”为由解除合同。
三位投资人告诉界面新闻，所有投入包括保证金、采砂权出让价款和后期设备、人员费用，每家损失以千万元计。通过多种渠道维权无果后，石良军决定通过司法途径要求政府赔偿损失。但因他与通力公司联合竞拍，未以个人名义与两当县水务局签订成交确定书等，甘肃省两级法院均认为他不是所诉行政行为的相对人，诉讼主体不适格，不予立案受理。
石良军的代理律师任锋荣认为，根据《合同法》第三十六条规定，石良军与两当水务局达成口头协议，并交付了保证金和出让价款，已履行了合同的主要义务，两当县水务局也已接受，双方存在事实上的合同关系，石良军具有诉讼主体资格。
“我真金白银投了几千万，怎么连打官司的资格都没有？”石良军说。2020年9月27日，最高人民法院收到石良军提交的再审申请。
联合竞拍
公开信息显示，2015年12月31日，两当县水务局在未来四方集团拍卖有限公司挂出河道采砂权拍卖公告，被拍卖的河段包括三段，即“红崖河左家杨店采砂段” “嘉陵江西坡采砂段”和“嘉陵江站儿巷采砂段”三个标段。
2015年底，考虑到资金投入较大，通力公司计划与另一位陕西商人秦宝琴联合竞拍，共同开发。
通力公司股东夏海兵说，公司当时并不知道该段河道属于国家级保护区，也不知道其不能办理环评手续，“我们觉得政府单位既然在挂牌拍卖，肯定是合法的。”
2016年1月14日，通力公司和秦宝琴通过竞拍取得二标段（即嘉陵江西坡采砂段）的河道采砂权。但秦宝琴因资金问题，与通力公司协商后，于当年1月18日将自己的采砂权益转让给四川商人石良军，并经两当县水务局报备。
石良军的代理律师任锋荣告诉界面新闻，民事行为“法无禁止皆可为”，通力公司与秦宝琴联合竞拍、以及秦宝琴转让自己的采砂权益，只要双方达成协议皆受法律保护。石良军说，秦宝琴转让权益后，二标段采砂权相当于通力公司和他联合竞拍所得，“水务局是同意的，并收了我的采砂权出让价款与保证金。”
随后通力公司和石良军签订《补充协议》：两当县嘉陵江西坡河段(二标段)采砂权由甲乙双方共同联合竞拍取得并经水务局备案，双方单独给财政局及水务局各自缴纳竞拍款与保证金2967500元。嘉陵江西坡段与凤县界以下至阳山坝豁口以上河段的采砂权属石良军，实际由石良军、王显地投入、开采。阳山坝豁口以下至站儿河段的采砂权属甲方，实际由甲方投入、开采。
这份协议的甲方为通力公司，乙方为石良军，“鉴证单位”为两当县水务局，并加盖了该局公章。
联合竞拍补充协议，加盖两当县水务局鉴证盖章。 翻拍：赵孟
2016年1月19日，通力公司和石良军分别依据两当县水务局提供的专用账户，向两当县财政局转入采砂权出让价款2467500元，并分别交纳保证金500000元。当年1月25日，两当县水务局向通力公司和石良军出具了甘肃省非税收入统一票据。
石良军向界面新闻提供的两张票据显示，一张项目名称为“河道恢复清障保证金”，金额为500000元；另一张项目名称为“嘉陵江西坡采砂段采砂拍卖出让价款”，金额为2467500元。两张票据的收款单位为两当县水务局，收款人为魏琼。
2020年11月9日，魏琼向界面新闻证实两张票据的真实性，“票据上的编码去财政局也可以查到的”。她称自己于2015年底到两当县水务局上班，2016年初接手财务工作，两份票据的签字为她所写。
石良军称，时任两当县水务局局长卢国强告诉他，一个标段只办理一个采矿权证，“把出让给我的河道采砂权办证在通力公司的证上，”“我和通力公司有协议，所以也没有担心。”
2016年3月14日，通力公司与两当县水务局签订《两当县采砂权出让协议》。3月16日，两当县水务局向通力公司颁发《河道采砂许可证》。随后，通力公司和石良军购置设备，先后进场作业。
“知道是保护区就不卖了”
2016年11月底，中央环保督察组进驻甘肃。2017年1月，“祁连山国家自然保护区遭破坏事件”被媒体曝光，轰动全国。随后，甘肃掀起整顿环境违法行为行动。
石良军说，在此期间砂厂多次被要求暂停生产。后来他们才知道，被两当县水务局拍卖的三个标段中，二标段和三标段均位于“嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区内”。此外，该采砂段并不在《两当县河道采砂管理规划》范围内。
界面新闻记者注意到，原农业部2011年发布的《国家级水产种质资源保护区名单》（第五批）中，包含“嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区”，对比其坐标位置与两当县水务局拍卖的河段，二、三标段正好处于该保护区内。
二、三标段正好位于保护区内。图片截取自农业农村部官网
按照原农业部2011年发布的《水产种质资源保护区管理暂行办法》规定，在水产种质资源保护区内从事开采矿产资源等工程建设的，应当按照国家有关规定编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书。
《甘肃省河道管理条例》规定，县级以上人民政府水务行政部门进行采砂权拍卖前，应该编制相关规划，并经过同级人民政府核准。《环境保护法》第十条规定，编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。
石良军说，这个发现让他们非常吃惊，“我们哪里知道政府挂牌的拍卖有问题？”当时，两当县水务局表示他们事先也不知道这两个标段在国家级保护区内，但承诺会帮助他们办理环评手续。为此，两当县政府多个部门的领导曾带着他和三标段投资人到兰州找环保部门，申请办理环评手续。
此前，两当县水务局水政监察大队长张春林在接受界面新闻记者采访时坦承，拍卖河段时，他们并不知道有两个标段位于国家级保护区，该河段也不在之前编制的《两当县河道采砂管理规划》范围内，但认为这属于“程序上的瑕疵”，不影响河道挂牌拍卖。对于后来引发的诉讼纠纷，他表示“早知道是保护区就不会拍卖了”。
甘肃环保整顿仍在进行，加之这两处河段属于生态敏感区，环评手续未能获批。2017年11月7日，石良军和通力公司，以及三标段的投资方突然收到两当县水务局做出“合同解除通知书”。解除合同原因包括“存在严重违约”、违反“可开采深度2米”等规定。
但三家投资人认为，真实原因是两当县水务局意识到拍卖的二、三标段在国家级保护区内，无法办理环评手续，拍卖行为违法，“先故意找个理由说我们违反合同规定停下来。”
石良军说，由于汛期禁止施工，加上后期以各种原因被要求暂停生产，实际采砂的时间只有4个月，损失巨大。夏海兵更无法接受，他称通力公司当时只是将设备搬进场地，尚未开始生产，“怎么能超深开采？”
损失数千万，无诉讼资格
2020年2月，石良军以两当县水务局“出让河道采砂权的行政行为违反法定程序，依法应属于无效行政行为”为由，将两当县水务局告上法庭，请求法院确认该局将嘉陵江西坡段流域河道采砂权出让给石良军的行政行为违法；判令两当县水务局退还收取的采砂拍卖出让价款2467500元及河道恢复管理保证金50万元及利息；赔偿因其违反行政行为给石良军造成的直接经济损失共计2千多万元。
2020年3月24日，甘肃矿区人民法院裁定认为，国土资源部《矿业权交易规则(试行》规定：“招标成交的，矿业权交易机构应通知中标人在接到通知之日起5个工作日内签订成交确认书；拍卖、挂牌成交的，应当场签订成交确认书。”第二十七条规定：“出让人或转让人与受让人应根据成交确认书签订矿业权出让(转让)合同”。石良军的起诉材料中只有嘉陵江西坡采砂段采砂拍卖出让价款收据，而没有成交确认书和矿业权出让合同，“无证据证明存在被诉行政行为，不符合起诉条件”，决定不予立案。
“没以我个人名义跟水务局签协议是为简化流程，水务局领导也同意。”石良军决定上诉。2020年8月10日，甘肃省高级人民法院同样认为，现有证据“不能认定石良军系所诉行政行为的相对人”，驳回其上诉，维持原裁定。
对此，两当县水务局水政监察大队长张春林回应界面新闻称，二标段中标单位为通力公司，石良军与通力公司是合作关系，“通力公司没有挖不等于别人没有挖”，因此才解除通力公司的合同，并表示掌握“超深开采”的证据。
既然中标的是通力公司，两当县水务局为何单独收取石良军的保证金和出让价款？张春林表示自己不知情。“对于这段被列入国家级保护区的河道为何会被拍卖，两当县水务局时任局长卢国强称：“这不是我一个人能决定的。”
两当县水务局出具的首款票据。翻拍：赵孟
“他们收了我几百万，到头来连起诉的资格都没有？”2020年8月30日，石良军委托律师向最高人民法院提交再审申请。律师提交了两张两当县水务局向石良军出具甘肃省非税收统一发票，以及加盖了两当县水政监察大队印章的二标段矛盾调解结果《告知书》等书面材料，以证明石良军与两当县水务局存在事实合同关系。
界面新闻记者注意到，2017年3月，因盗采者与石良军发生矛盾，两当县水务局监察大队前来调解，在其作出的矛盾调解《告知书》载明：嘉陵江西坡采砂段（二标段）阳山坝下豁口以上河段采砂权100%归石良军所有，无任异议。这份《告知书》加盖了“两当县水务局水政监察大队”的印章。
代理律师任锋荣、赵兵说，依据《合同法》的有关规定，这些证据足以证明再审申请人履行了缴纳采砂权出让款的义务，被申请人接受，双方之间形成了事实上的采矿权出让合同，再审申请人的起诉符合法律规定。
《合同法》第三十六条规定，“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”
任锋荣说，除了两份票据和矛盾调解《告知书》，两当县水务局下发的所有通知或文件，抬头都是石良军个人的名字，这也可以证明两当县水务局认可事实上的合同关系。
快递信息显示，最高人民法院于2020年9月27日收到再审申请书。