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在現行的行政制度下，中國不能套用西方的地方發債機制。新華社發。
上月末提交十一屆全國人大常委會第２７次會議審議的預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。
對此，澳大利亞著名華人經濟學家郭生祥接受新華社記者專訪時表示，地方自行發債的口子一開，會增加爆發債務危機的風險，長期看來可能威脅中國金融安全大局。此次人大為地方債設限，體現了對國情的尊重。他認為，中國急需在債券市場等領域實施一系列改革和調整，以便有效化解風險，理順中央和地方債券發行、流通等環節，並借此解決長期困擾中國經濟和金融市場發展的若干根本問題。
地方債“雙重悖論
郭生祥指出，目前允許地方自主發債或自行發債其實是“雙重悖論，與中國的行政制度和金融環境格格不入。他說，中西方債務發行的制度環境根本不同，決定了中國必須走有本國特色的債務發行和管理之路。
他解釋說，一般來說，主權債務大規模發行的前提條件應當是，一個基本完整而高效的債券市場，所有債券，包括部分地方債都可以在市場上自由流通，因為只有流通起來價格才被發現，而且在債券和金融資產之間可以抵押，從而使金融資產和債券資產也自由流動起來。這對於建立高效、統一、安全的財稅金融體系具有十分關鍵的基礎作用。
“問題在於，當前中國尚未形成一個以國債為基礎的在財稅、貨幣、金融、實體經濟之間流通的有效機制，他說，“特別是，中國沒有一個完整的債券市場，中央債券流通機制、效率都不高，地方債根本就難以流通，銀行抵押資產大部分為土地和與之相近的資產，國債與之聯繫很少，相互抵押不流暢。
對比中西方差異，郭生祥以美國為例指出，美聯儲FED基金利息與美國十年期國債利息率長期存在著一個穩定地對應關係，因為美國國債構成了美國銀行系統超過４０％以上的抵押資產。
“而中國則遠沒有形成這個國債與貨幣基金之間的對應關係，國債和金融還是脫離的，在這種情況下，中央債市場都還是不完善的，他說，“允許地方自行發債，不僅債在流通性不足情況下存在風險，債務管理風險也令人擔憂。
另一方面，郭生祥指出，一般來說，只要允許地方完全獨立發債，相應地就應允許地方政府破產，如果沒有破產機制，則地方政府理論上可以為所欲為地發債。上述理論在西方行得通，在中國卻行不通。原因在於，西方國家多實行聯邦制，甚或獨聯體制，地方政府破產不影響聯邦政府。而在現行中國行政制度下，任何地方政府破產理論上都是中央政府的責任。
郭生祥說，對中國而言，地方債發行原則的變更，表面上是修改預算法，實則是涉及國家根本體制。此外，中央允許地方自行發債，一旦地方管理不嚴、各地攀比、官員前後任攀比，最後會完全失控，很可能爆發惡性地方債務危機。
有控制的靈活性
回顧中國債務發行制度演進歷程，郭生祥說，其實２００９年採取的中央政府代地方政府發債，這個機制是完全正確的，合乎國情的，應當堅定不移貫徹下去。
“代地方政府發債的這個‘代’字在平時，可以僅是技術性的把關，在危機時候卻使中央掌控主動權，郭生祥說，“在專案、發行規模、成本、時機、市場上完全可地方自己作主，但是中央在技術上有審核權，在發行上有名義權，在償還上有扣押扣繳權，關鍵的時刻還有調劑權，使得中央政府掌握了地方債最後的頭寸，掌握了最後的刹車。
郭生祥承認，中國作為一個轉型中的國家，不同地區客觀條件不同，地方如果想要得到充分發展，就必須擁有一定的財政自主權。如果強行用統一的財政政策來應對，或以轉移支付手段促發展，會導致各地發展經濟積極性不高，易形成吃大鍋飯局面。
“適當增加地方發債的主體性、靈活性、便利性、規模性，是適應全局經濟客觀發展實際與需要的，他說，“但是這有兩個前提，一是堅持不允許地方有赤字；二是把城投之類地方融資平臺的債務與地方政府完全剝離，從而有效控制風險。
郭生祥特別指出，目前不少地方政府通過融資平臺已獲得了大量銀行信貸，且規模大、效率低、風險高，處理不好甚至會影響中國經濟全局，因此必須促進地方融資平臺的債務與地方政府完全剝離。
債券市場改革之策
郭生祥認為，長遠開來，如果能夠果斷實施更加深遠的債券市場改革，則不僅可以為地方債找到出路，還能一舉解決長期困擾中國經濟和金融市場發展的若干根本問題。
郭生祥建議，首先，應適時結束用人民幣回收新增外匯儲備的傳統做法，在保持統一結售匯制度前提下，由財政部發行特別國債，用以購買央行的外匯儲備。
其次，在實行國債購買外儲的同時，要迅速放開國債抵押制度，建立國債多品種市場，使國債成為金融資產中最基礎的資產，從而改變用土地作為金融基礎資產的現狀。要逐步建立多層級、內外結合的統一國債市場，以便充分實現國債市場流動性、完整性、國際性。
第三，迅速清理地方債。那些本該屬於地方財政的、或者屬於中央財政轉移支付的，應迅速分理清楚，列入預算內解決。而那些屬於城投之類的債務，則應當採取市場化運作模式。
就地方融資平問題，他說，應按政企分離原則，促使政府與地方融資平臺脫鉤。“兩者脫鉤時，政府作為出資人應補足資本金，地方融資平臺再融資時，應重新接受審核，要麼信貸，要麼發債，完全是市場行為，這樣就能基本推動地方融資平臺走上市場化軌道，減少地方債壓力他說，“中國相當長段時間內還會處在城市化工業化進程中，相信企業化、市場化的這部分債務會有市場、有回報。
郭生祥最後強調：“如果我們採用統一的國債替換人民幣收購外儲的方法，建立起全國統一的國債流通市場，且國債資產和銀行信貸資產可以相互抵押流通，不單國債流通起來，而且不少的地方債也可以流通起來，從而實現金融資產與國債資產互換，那麼就可能從根本上改善中國在匯率市場、利率市場、貨幣市場、金融市場、資本市場的處境。
澳大利亞經濟學家郭生祥