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专题询问和质询是人大的法定监督方式。自人大监督法施行，全国人大的专题询问自2010年启动后越来越制度化，应询级别也越来越高，本届人大期间，国务院副总理还到会应询，但专题质询却较少动用。就在全国人代会召开前夕，昆明市人大常委会做出了一次难得的地方探索。
全国人大的专题询问自2010年启动，之后越来越制度化，应询级别也越来越高，但质询却较少使用。（视觉中国/图）
“火药味”在追问环节出现。“好几次答不上来，在场的人都笑了。”现场多次出现住建局领导回答问题避重就轻，被反复提问的情况。
提问的常委会组成人员“自选动作”变多了，“这次很明显自选动作多于规定动作，有的可能根据回答调整了问题的角度。”
“在工地扬尘管理中，昆明市住房与城乡建设局所承担的主要职责是什么？你们觉得履职到位了没有？”
“我想……没到位。”
这是昆明市人大常委会城乡建设委员会副主任委员柳伟，与昆明市住建局局长李彤的一段对话。对话发生在2018年2月11日，当天，昆明市人大常委会就建筑工地扬尘治理不力对昆明市住建局开展质询。
质询事出有因。昆明市人大常委会办公厅提供给南方周末记者的资料显示，2017年，昆明市环境空气质量在全国74个重点城市排名中，下降至第12位。这是2014年以来，昆明首次跌出前十。
昆明市人大常委会介绍，此次质询是他们组织开展的首次质询。
专题询问和质询是人大的法定监督方式。自人大监督法施行，全国人大的专题询问于2010年启动，之后越来越制度化，应询级别也越来越高，本届人大期间，国务院副总理还到会应询。
质询指的是人大对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意之处提出质问，要求被质询机关作出澄清解释，以指出存在问题和不足，让被质询机关明确职责所在。在实际操作中，各级人大较少动用这一方式。
而现在，就在全国人代会召开前夕，昆明市人大常委会的质询提供了一次难得的地方探索。
1 现场有“火药味”
“现场火药味很浓，场面几度尴尬。”在现场全程观摩了质询会的周琪（化名）告诉南方周末记者。
影响空气质量排名最主要的两项指标为可吸入颗粒物和二氧化氮，其中，可吸入颗粒物主要产生来源为扬尘。昆明市人大常委会的25名组成人员分析后指出，造成可吸入颗粒物指标偏高的主要原因在于，昆明市住建局在城市扬尘治理工作中措施落实不到位、管理责任落实不到位。为此，这25名组成人员在昆明市第十四届人大常委会第八次会议期间联名提出了质询案，柳伟则是发起质询案的领衔人。
质询会安排在昆明市人大常委会的小礼堂，总共持续了一个半小时左右。会场主席台上，坐着市人大常委会主任拉玛·兴高和几位副主任，台下前排就坐的则是联名发起质询案的其他常委会组成人员，列席到会的还有昆明市两位副市长、市环保局等六个有监督治理扬尘职责的机关单位主要负责人、昆明六城区政府分管领导、区住建局主要负责人等。
被质询的昆明市住建局班子全体成员被安排坐在了台下的侧面，同时面向主席台和发起质询案的人大常委会组成人员。质询会由昆明市人大常委会副主任戚永宏主持，会议开始后，由领衔联署发起质询的柳伟宣读质询案。
随后，昆明市住建局局长李彤就被质询的内容作出答复。李彤简要回答了住建局履行建筑工地扬尘防治管理职责情况、建筑工地“六个百分之百”管理要求落实情况、制度建设和执行情况、长效管理机制建立情况等。
“火药味”在追问环节开始出现。整个质询会，共有5名常委会组成人员发出追问。追问的时候，由常委会组成人员举手，主持人点名后起立发问，包括坐在主席台上的昆明市人大常委会常务副主任金志伟追问时也是如此。
“好几次答不上来，在场的人都笑了。”周琪向南方周末记者介绍，追问过程中，现场多次出现了住建局相关领导回答问题时避重就轻，答不对题，被追问人反复提问的情况。金志伟首先发起追问，“‘六个百分之百’怎么达到？什么时候能达到？”
昆明市住建局副局长马文瑜回答了这个问题，在一长串的答复后，金志伟再度起身，“请问李彤局长，这‘六个百分之百’到底能做到还是不能做到？”
在质询和追问下，一些平常难以摆上台面的事不得已要“正面回答”。
马文瑜在回答一位人大常委会委员的追问时坦言，“在面对来自辖区政府对GDP、建筑业产值有重要支撑的、有建成时限要求的重点工程项目，以及回迁安置房等社会维稳项目上，有一定压力，不敢严管重罚。”
在被问起治理扬尘长效机制时，马文瑜承认：住建局在昆明市“创文”期间重视治理，“创文”结束后就松懈了；天气恶劣的时候亦重视治理，2017年4月昆明空气污染严重时，主要监管了空气质量监测点附近的在建工地。
追问结束后，联名发起质询的25名组成人员走出会场，到旁边的会议室进行合议。刘义守（化名）是发起质询的成员之一，他告诉南方周末记者，合议进行了近二十分钟，大家对住建局的工作和应询表现普遍感到不满意。
“认识不深刻，找的客观原因多，自我反省的少了。”刘义守说。
质询成员随后回到会场，对住建局的答复情况进行投票。投票结果显示，25人全票认为不满意。
2 “我在悬崖边上”
“主持人宣布投票结果时，李彤的脸色都变了。”周琪认为，住建局对这次质询的力度估计不足、准备欠缺，在现场措手不及。 今年50岁的李彤是名拥有博士学历的地方官员，2007年，经昆明市面向全国公开选聘人才后，从上海选聘到昆明工作。在昆明，李彤历任市规划局副局长、规划局党委书记，2011年调任五华区区长，2016年转任市住建局局长。
昆明市人大常委会主任拉玛·兴高在质询会结束前表示，“这次质询，就是给市住建局主要和分管领导亮红灯，给班子成员亮黄灯。同时，给市住建局分三个时间段进行整改，市人大常委会将在5月份、8月份分别听取整改落实情况，年底集中进行一次评议。”拉玛·兴高说，“如果整改落实到位了，事情就过了，如果还是没有明显效果，我们将启动相关程序进行处理。”
第十三届全国人大代表、昆明市人大常委会主任拉玛·兴高。他表示，要认真总结此次质询会的经验。（东方IC/图）
拉玛·兴高所说的“相关程序”，被主持人在最后总结时道破：如果年底（对住建局）的评议结果仍然不满意，按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第四十五条的规定，市人大常委会主任会议或市人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对监督法第四十四条所列国家工作人员的撤职案。
刘义守担任了多年昆明市人大代表，“这么多年第一次听到拉玛主任说这么不客气的话。”他还特别注意了在场两位副市长的表情，“脸色也不好看。”
周琪还关注到了质询会现场的一个细节，25名组成人员出去合议时，住建局的领导班子在座位上候着，而拉玛·兴高则在会场内转悠，和人打招呼、握手，不过，“拉玛·兴高避开了住建局的席位，有意识地保持了距离。”
在刘义守看来，这次质询会更大的意义来自于其产生的示范效应。据他了解，质询会带来的压力不止在住建局一家身上，“这次质询在全市的行政机关都引起了轰动，列席质询会的其他政府部门负责人也会有所感触。”
大会完了还有小会。多位到场人士告诉南方周末记者，在质询会结束后，市人大常委会召集了住建局领导与列席质询会的两位副市长和环保局等6个单位的负责人，开了个闭门会议。
质询给住建局带来直接压力。2月24日上午，南方周末记者来到昆明市住建局，当天该局领导办公会议从早上持续到中午12点32分。会议结束前，工作人员已为他们点了15份盒饭送到会议室门口。
会议的主要内容就是部署建筑工地扬尘治理工作。“我现在就是在悬崖边上，”在南方周末记者面前，成为昆明市首个被质询单位负责人的李彤，语气略显激动地表示，“什么都别说了，现在就是埋头干活。”
3 “自选动作变多了”
这次质询的准备工作，实际上早在2017年10月就已开始。刘义守向南方周末记者介绍，在10月下旬的一次市人大常委会上，他在“质询案”上签了名。
彼时，昆明市在2017年环境空气质量的城市排名还未出炉，常委会的部分成员已经注意到了住建局在扬尘监管上存在不到位的情况。昆明市人大常委会组成人员共有41人，“都是自愿的。”刘义守称，在几个人大常委会专职委员的号召下，最终有25人签名联署。
刘义守透露，在联署签名时，市人大常委会还未确定启动质询这一监督形式。而最终的质询会上，柳伟宣读的质询案中关于昆明市空气质量排名下降的内容，也是后来添加的。
法律赋予人大的工作监督方式除了质询，还有专题询问。周琪参加过多次昆明市人大常委会组织的专题询问会，他的感受是，“比起专题询问，质询更加真刀真枪一些。”
与散发火药味的质询相比，专题询问在昆明市已经实现了常态化，自2013年首次启动以来，每年定期举行一到两次。
刘义守多次参与专题询问，也曾在专题询问会上提过问题，他告诉南方周末记者，昆明市人大开专题询问会的操作方式是，会提前安排好会上提问的人员，提的问题也在事先有分工。刘义守介绍，在专题询问会开展前，市人大常委会会和被询问的单位通气，被询单位可以提前做好准备。
不过，在专题询问会的现场，除了安排好的问题外，也允许人大代表个人补充提问、现场发挥。
昆明市住建局一名领导告诉南方周末记者，在今年1月末，就收到了来自昆明市人大常委会的质询案，要求局领导班子全部到现场回应质询，之后，住建局进行了相关准备。
2月11日的质询会上，刘义守未被安排发问。不过，根据现场几次出现回答不上来的情况，刘义守的判断是，提问的常委会组成人员的“自选动作”变多了，“这次很明显自选动作多于规定动作，有的可能根据回答调整了问题的角度。”
质询会现场金志伟的追问就是一个明显的“自选动作”。金志伟本是第一个发问的常委会组成人员，在其他4位提问完后，金又起身追问，“我边听边思考后，想到一些问题再问一下……”金志伟称，住建局多多少少在客观上找问题、把责任推到区里，他要求李彤“再回答一下”。
4 专题询问逐步常态化
“专题询问是了解情况、给出建议，质询则更上了一个层次。”首次参与质询会后，刘义守感触颇深，“人大要通过质询发挥监督作用，不能光任命官员不监督官员。”
刘义守分析，过去启动质询有一些阻力，“主要在于观念上的问题，大家在场面上都抱着以和为贵的心愿。”而从李彤和马文瑜的现场表现也能看出，不少官员的现场应对能力也有差距，很少经历公开场合的现场问答，经验不足。
自十一届全国人大在2010年6月首次开展专题询问以来，专题询问已逐步实现常态化，在全国人大的“示范”下，地方人大也普遍定期开展专题询问。本届全国人大期间，专题询问也有所突破，出席应询的官员级别上升到了副总理。
2014年12月，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，并到会回答询问。这是全国人大常委会开展专题询问以来，首次由国务院副总理到会应询。
不过，全国人大还未启动过质询。南方周末记者梳理公开报道发现，昆明此次质询，亦是近年来少见的尝试。
2018年1月，深圳人大询问会上，人大代表就饮用水源保护地发起专题询问会，政府多部门现场接招。图为人大代表郑学定发言。（南方日报记者朱洪波鲁力/图）
事实上，地方层面早在上世纪80年代就出现过质询案。
1989年5月，在湖南省七届人大二次会议上，代表们就中央要求的清理整顿公司提出质询案，副省长杨汇泉被罢免。
2000年1月，代表们在广东省九届人大三次会议上提起的质询案，导致省环保局局长被免。
2009年，湖南省人大常委会对省政府部分直属机构的违法收费和挪用财政资金的行为提出质询案，湖南省人大常委会委员、湘潭大学法学院院长胡肖华是领衔者。
中国政法大学宪法学教授焦洪昌向南方周末记者分析称，过去，人大发现政府工作存在问题，更多采用沟通、提建议的方式，未必质询，“骨子里不是对抗思维”。而越到基层，行政面积小，人与人之间更熟悉，一旦启动质询程序，最后如果导致被质询官员遭罢免或撤职，在地方上很难行得通。
质询在昆明有望继续，拉玛·兴高在质询会上发言表示，就环保和扬尘治理问题，下一步要请昆明市主城六区人大也相应对相关部门进行质询。
日前，拉玛·兴高当选第十三届全国人大代表。昆明市人大常委会一名官员告诉南方周末记者，拉玛·兴高要求市人大常委会的相关部门总结开展质询会的有关经验。
（来源：南方周末）