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文 | 21世纪经济报道 杨志锦
“‘十四五’时期我国金融监管改革任务更加艰巨，必须强化底线思维，提高金融监管透明度和法治化水平。在此基础上，健全风险预防、预警、处置、问责制度体系，持续完善权责一致、全面覆盖、统筹协调、有力有效的现代金融监管体系。”中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清在《完善现代金融监管体系》一文中指出。
该文收录于《
（以下简称《建议》）辅导读本》一书中，该书已于近日出版。规划《建议》提出，完善现代金融监管体系。
郭树清认为，“十四五”时期我国的金融安全形势仍然十分复杂。金融监管面临新的严峻挑战。他相应提出全面加强党对金融工作的集中统一领导、促进经济社会发展开创新局、建立高效的监管决策协调沟通机制等九项措施。
“（要）进一步强化金融委的决策议事、统筹协调和监督问责职能。”郭树清指出，“对地方金融发展改革与风险防控，（要）加强指导、协调和监督，有效发挥中央和地方两个积极性，形成全国‘一盘棋’。”
中国社会科学院金融研究所副所长张明表示，三大攻坚战中，脱贫已经顺利实现目标，而防控金融风险与推进节能环保依然任重道远。当前，中国金融风险演进表现出新的特点，监管部门面临重大挑战。比如，面对近期地方国企产业债违约，如何在实现打破刚兑与防范区域性系统性金融风险之间实现平衡。
金融监管面临新的严峻挑战
党的十九大提出，决胜全面建成小康社会，必须打赢三大攻坚战，其中一项重要内容是防范化解重大金融风险。其时间表为，2018年边制订攻坚战行动方案，边落实各项工作举措；2019年承上启下，全面、纵深推进各项任务部署；2020年是攻坚战收官之年，力争从基本完成风险治标逐步向治本过渡，完成攻坚战的既定任务。
按照安排，防范化解金融风险攻坚战重点推进五项工作：一是有效稳住宏观杠杆率，控制重点领域信用风险；二是稳妥化解影子银行风险；三是有序处置各类高风险金融机构风险；四是全面清理整顿金融秩序；五是深化金融业改革开放，加强预期管理和舆论引导，切实防范金融市场异常波动和外部冲击风险。
今年8月郭树清在《求是》发文指出，经过持续努力，金融风险总体趋于收敛，金融体系韧性明显增强。不仅成功避免了风险隐患向金融危机演变，也为应对各种复杂局面创造了宝贵的政策空间和回旋余地。
在《辅导读本》中，郭树清表示，三年攻坚战取得实质性进展。但是，“十四五”时期我国的金融安全形势仍然十分复杂。当今世界正处于百年未有之大变局，国内外经济金融运行环境正在发生深刻变化，金融监管面临新的严峻挑战。
从国外看，近年来全球经济增长动力不足，动荡源和风险点增加，金融运行不稳定不确定因素增多。新冠肺炎疫情暴发后，一些国家采取强刺激做法，实施“无限量宽”政策，长期负面影响难以估量。其他自然灾害、地缘政治等传统和非传统安全威胁，增加许多新的不确定性，外部环境变化可能造成更大冲击。
国内看，我国经济正处于转向高质量发展的关键时期，面临人口未富先老、经济杠杆率过高、科技创新力不强、资源环境约束增大等重大挑战。此外，资本边际效率下降，单位产出所需资金增多。受多重因素影响，金融业市场结构、经营理念和服务方式与高质量发展要求还很不适应。
郭树清还指出，金融体系内部风险仍在持续积累，一些长期形成的隐患并未彻底清除，疫情冲击下新老问题相互交织叠加。如结构复杂的高风险影子银行容易死灰复燃，银行业不良资产反弹压力骤增，一些中小金融机构资本缺口加速暴露，企业、居民和地方政府债务水平进一步抬升。
债务水平的抬升实际上反映为宏观杠杆率的上升。国家金融与发展实验室发布的报告显示，2020年前三季度杠杆率增幅为27.7个百分点（其中三季度杠杆率攀升3.7个百分点），由上年末的245.4%上升到270.1%。结构上看，一季度企业部门是杠杆率上升的最重要推动力，企业债务攀升贡献达到七成；三季度居民和政府部门成为杠杆率上升的主动力，贡献率分别为46%和65%。
“三季度杠杆率增幅已趋缓，其原因在于经济的强劲复苏，季度名义GDP同比增长高达5.5%。预计四季度经济增速会进一步提高，宏观杠杆率阶段性快速攀升过程基本结束。”国家金融与发展实验室副主任张晓晶表示。
郭树清还特别阐述了金融科技的监管问题。他表示，现代科技已经并将继续对金融业态带来巨大改变。科技变革有利于发展普惠金融、提升服务效率，但也使金融风险的形态、路径和安全边界发生重大变化。
“数字货币、网络安全、信息保护已成为金融监管的全新课题。我国移动支付、线上借贷和互联网保险等走在世界前列，意味着法律法规和风险监管没有成熟经验可资借鉴。”郭树清表示。
健全宏观审慎、微观审慎、行为监管三支柱
“十三五”期间，中国的金融监管体制进行了大幅调整：中央层面，成立国务院金融发展稳定委员会（下称金融委），金融委不仅承担一行两会之间的沟通协调职能，也承担中央和地方之间的沟通协调职能；银监会与保监会合并，形成“一行两会”的局面。地方层面，组建地方金融监督管理局同时加挂金融办的牌子，与“一行两会”形成错位监管和补充。
那么，“十四五”期间如何完善现代金融监管体系？郭树清提出了九个方面的具体措施：
一是全面加强党对金融工作的集中统一领导。郭树清表示，由于历史和文化等原因，我国金融事权主要集中于中央，地方金融事权比较有限，这就更凸显党中央对于金融监管工作领导的极端重要性。
同时，地方党委政府在金融监管中也发挥着非常重要的作用。事实上，绝大多数金融机构都是地方法人，地方党委和政府负责对这些机构党的领导建设，承担国有金融资本管理和风险处置属地责任。
二是促进经济社会发展开创新局，即金融监管要坚持主动作为，防范和化解各类金融风险，维护金融体系稳健运行，以此保障社会主义现代化国家建设进程。
三是建立有效的监管决策协调和沟通机制。具体而言，进一步强化金融委的决策议事、统筹协调和监督问责职能。对地方金融发展改革与风险防控，（要）加强指导、协调和监督，有效发挥中央和地方两个积极性，形成全国“一盘棋”。
据中国政府网，2017年7月中旬召开的全国金融工作会议指出，设立金融委，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。当年11月8日，金融委召开的第一次全体会议明确，金融委的性质是作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。会议还指出，其职能是在“一行两会”之上负责统筹和协调金融监管、落实金融监管部门监管职责、强化监管问责等。
今年以来，各省（区、市）陆续建立金融委办公室地方协调机制，其主要肩负加强金融监管协调、促进地方金融改革发展和稳定等职责。
“地方协调机制能最大限度实现条块融合，将中央金融监管目标与地方实际有效对接，既发挥中央金融监管部门的专业优势，也能获得地方资源的有力支持，同时缓解部门之间的利益博弈。”华东某地市央行分支机构负责人表示，“在特殊、突发金融事件处理中，地方协调机制可迅速调动多部门行政力量，形成立体化的地方金融监管协调架构。”
四是提高金融监管透明度和法治化水平。“根据不同领域、机构和市场特点，制定差异化、针对性制度，强化监管标准，提升监管精准度。要以法律为准绳，大幅提高违法成本，将监管工作纳入法治轨道。”郭树清表示。
五是健全宏观审慎、微观审慎、行为监管三支柱。郭树清指出，金融监管作为整体，应当始终具备宏观审慎视野，以微观审慎为基础，以行为监管为支撑，实现三者既独立又协同的有机统一。
此外，郭树清还提出构建权威高效的风险处置制度安排、强化金融基础设施对监管的支持保障、积极参与国际金融治理框架重塑、培育忠诚干净担当的监管干部队伍等措施。