非稅收入“分流歸位”

【亞太日報訊】2015年1月1日，新預算法正式實施，新法中的一大亮點是明確實行全口徑預算管理，其中，非稅收入是關鍵內容之一。財政部部長樓繼偉在近期召開的全國財政工作會議中表示，2015年要加快制定非稅收入徵收管理辦法。

記者從接近決策層的人士處瞭解到，2015年中央或將公開非稅收入的比重，並推動地方政府公佈相應比例。

非稅收入是相對於稅收收入而言，廣義上講，稅收和政府債務收入以外的財政收入統稱非稅收入，大到土地出讓收入、三峽庫區移民專項收入，小到護照費、結婚證書工本費等，涉及到老百姓生活的方方面面。過去相當長一段時間，非稅收入曾以預算外資金形式存在，納入預算管理較晚，缺乏規範，不少資金的性質至今難以明確。

規範非稅收入管理是現代財政制度的基本前提。財政部負責出臺並實施政府非稅收入管理制度，該項任務原計劃於2014年12月底前完成。2014年底國務院出臺《關於清理規範稅收等優惠政策的通知》，明確要規範非稅等收入管理，並要求各地於2015年3月底前，向財政部報送對稅收等優惠政策的專項清理情況。

從官方的表態來看，對非稅收入的管理遵循“分流歸位的思路，區別不同項目的性質，通過清理整頓實施分類改革。對於那些合理繼存以及具有發展前景的非稅收入，應該全面納入預算管理。

非稅收入構成

國家正式檔中最早出現“非稅收入一詞是在2001年。2004年財政部發佈《關於加強政府非稅收入管理的通知》，初步構建了非稅收入管理的制度體系，明確政府非稅收入管理範圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理範圍。

在預算管理制度改革的背景下，政府非稅收入也逐步按照類別和性質納入政府預算，實行分類管理。目前各級非稅收入中，專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入等納入公共財政預算管理，政府性基金收入納入政府性基金預算管理，國有資本經營收益納入國有資本經營預算管理。

目前政府性基金收入在非稅收入中占比最高，超過80%，原因主要在於2007年後土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，實行“收支兩條線。根據全國財政決算，2013年全國政府性基金收入5.23萬億元，其中土地出讓金收入3.91萬億元。

公共財政收入中的非稅收入增速總體上快於稅收收入增速，2013年這塊非稅收入的規模達到1.87萬億元，在公共財政收入中的占比為14.5%。

國有資本經營預算編制較晚，2012年才匯總編制全國國有資本經營預算，加之目前鋪開面較窄，規模較小，2013年全國國有資本經營收入僅1651.36億元，在非稅收入中的占比僅在2%左右。

非稅收入曾一直以預算外資金形式存在，雖然當前各級政府不斷加大非稅收入納入預算管理的力度，但目前仍未實現“全口徑，仍有一部分非稅收入屬於預算外資金。

非稅收入一直存在規模偏大、專案多涉及面廣、管理政出多門的問題。以福建省為例，2013年全省各級各類執收部門和單位近8000家。其他政府部門或多或少從事財政分配活動，財政統籌調控能力並不強，這不僅打亂了政府收支活動的行為規範，也極易誘發政府部門各種腐敗行為。雖然當前非稅收入要求“收支兩條線，但在實際中仍存在“坐收坐支現象，甚至視這塊收入為自家“小金庫。

此外，在征管方面，一部分非稅專案是在執收單位開票，銀行代收後，資金直繳或匯繳至財政專戶。以財政專戶的形式管理非稅收入，收繳情況難以全面掌握，也造成了一定的資金沉澱。

地方重要財源

非稅收入一直是地方政府財政收入的重要來源，這跟中國體制轉軌和財政分權改革不無關係。地方政府在本級收入不足以應付的情況下，只能通過一些政府職能機構收費自找財源。中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇對記者稱，非稅收入彈性比較大，“對各級政府來說有點像收入調節器，在稅收收入增速趨緩時，可以看到非稅收入總存在各種增收解釋。

2014年前三季度，中央財政收入增速頗低，但從10月開始回升，中央非稅收入高增長的拉動不可小覷。11月中央財政收入同比增長12.1%，其中中央非稅收入同比增長33%。財政部解釋稱，主要是部分金融機構上繳國有資本經營收入增加。

地方情況更是如此。2013年福建省非稅收入完成2386.9億元，同比增長34.1%，其中公共財政非稅收入396.2億元，占地方公共財政收入的比重為18.7%。而2013年福建省公共財政總收入完成3430.35億元，同比增長14%。

江西省財政廳副廳長潘昌坤在2014年9月《江西省政府非稅收入管理條例》培訓會上透露，2008年-2013年，江西省政府非稅總收入從595.9億元增長到1983.1億元，年均增長率27.2%。同期財政總收入從816.3億元增長到2357.1億元，年均增長率23.6%。2013年公共財政預算中，非稅收入比重為27.3%。

2013年年初，江西省稅收收入占財政總收入的比重一度降至74.6%的歷史低點，隨後逐步回升。在此過程中，江西採取了多項措施規範非稅收入征繳，遏制非稅收入不合理增長。如完善市縣考評體系，新增稅收占比和國稅增長兩項收入品質考核指標；取消市縣財政總收入三年翻番獎，改按主體稅種增幅和增量進行測算分配市縣獎勵資金。

財政部財政科學研究所副所長王朝才對記者表示，經濟發達地區地方稅源相對充裕，越是欠發達地區對非稅收入的依賴越高；越是基層政府對非稅收入的依賴程度越大。

縣級財政收入中，非稅收入的占比超過一半。審計署2012年6月公佈的對河北、山西、吉林、江蘇、浙江等18個省份54個縣（市、區、旗）財政性資金的審計調查顯示，2011年54個縣實現的財政性收入中，非稅收入占比高達60.45%。

記者盤點2013年各地財政預、決算報告發現，各地均提及公共財政預算中的非稅收入，其在同期公共財政收入的比重集中在20%-30%之間。而公共財政預算、政府性基金預算和國資經營預算涉及的非稅收入之外，地方上還有不少非稅收入以財政專戶形式管理，目前尚未納入預算，完整公開過非稅收入總額的省份寥寥。

四川省在2014年提請審議《四川省非稅收入徵收管理條例（草案）》時透露，2013年該省非稅收入為3182.36億元，其中公共財政預算非稅收入680.59億元，占同期公共財政預算收入的24.5%，政府性基金收入2356.60億元，國有資本經營預算收入28.38億元，財政專戶管理的資金收入116.79億元。

湖南省財政廳廳長鄭建新在10月的《中國財政》中撰文表示，湖南全省納入預算管理的非稅收入占全口徑非稅收入的比重已由2004年的49%增長到2013年的94%，但仍有6%的非稅收入實行財政專戶管理。

“分流歸位

從世界各國的財政實踐來看，非稅收入和稅收收入一直共存。但是，目前中國的非稅收入徵收管理法制建設明顯滯後，尤其是全國層面的非稅收入管理條例立法工作進展緩慢，造成了實際中的管理混亂。

2004年湖南省通過的《湖南省非稅收入管理條例》，是全國第一部規範非稅收入管理的地方性法規。據記者統計，目前已有湖南、廣西、內蒙古、甘肅、江西等20多個省級政府出臺了相關管理條例或管理辦法。

從中央層面規範非稅收入仍十分必要。財政部綜合司原司長歐文漢2013年在《財政研究》中撰文探討完善政府非稅收入管理。他認為，應研究制定非稅收入管理辦法，明確非稅收入管理原則、審批許可權、資金解繳、預決算編制、監督檢查、法律責任等。財政部門應參與行政收費法研究起草工作，同時提升有關基金和收費管理制度的法律層級，將一般規範性檔上升為財政規章，提高政策執行效力。

不過，不少專家學者仍強調需要制定更具剛性的法律來管理非稅收入。楊志勇表示，稅收有稅收征管法還比較規範，但收費和基金在設置的時候門檻就比較低，到期還可能延續，應該有法律做保證，“這不是中央簡單頒佈一個辦法所能解決的。他強調，必須有一個基礎檔明確非稅收入的法律地位和作用，確立征管的基本原則，納入預算，加強財政統籌能力，更重要的是公開和接受各方面監督，明確法律責任等。

湖南省非稅收入徵收管理局原局長易繼元2013年撰文建議，從中央到地方各級財政部門設立專門機構，專司非稅收入管理，將政策擬定、清理整頓等職能與徵收管理、票據管理、收入稽查等職能有機整合並實行歸口管理。

2014年9月財政部內部業務司局職能調整，意味明顯。原本由綜合司承擔的非稅收入相關管理職責被劃轉到其他司局，其中政府性基金預算管理職責被劃轉到預算司，行政事業性收費、政府性基金等非稅收入管理職責則被劃轉至稅政司，從收、支兩方面加強了稅收與非稅收入的統一管理。

王朝才表示，與稅收收入一樣，非稅收入必須取之有道、用之有規，現在一些收費立項權力在省級政府層面，這些專案是否合理、有沒有必要存在，是規範的關鍵。

從官方表態看，未來對非稅收入的管理將遵循分類規範、“分流歸位元的思路。首先，按照“正稅清費的原則，一方面進一步清理規範行政事業性收費等；另一方面，將現有的與稅收性質相近的專案納入“正稅管道，逐步改為稅收。樓繼偉在其2013年出版的《中國政府間財政關係再思考》一書中表示，對於制度外收費，即通常所說的亂收費、亂罰款、亂攤派，應堅決予以取締；對特定人群服務而非普遍服務的收費，如護照簽證費、停車費等要堅持收費，納入預算。對某些政府部門履行普遍服務管理職能而對管理對象徵收的行政管理費，原則上應予取消。按官方公佈的資料，2013年共有348項行政事業性收費取消和免征。

2014年10月進行的煤炭資源稅改革，正是“清費與“立稅並行。在推出煤炭資源稅從價計征改革方案的同時，財政部、國家發改委聯合發文，決定全面清理煤炭收費基金。在全國範圍統一將煤炭礦產資源補償費費率降為零，停止徵收煤炭價格調節基金。同時，取消煤炭可持續發展基金（山西省）、原生礦產品生態補償費（青海省）、煤炭資源地方經濟發展費（新疆）。

在2015年即將展開的稅制改革中，環境保護稅的開徵，則是結合取消污染物排放環節徵收的排汙費來展開。

隨著政府職能轉變，以及分類推進事業單位改革，一些原由政府部門和事業單位負責管理的事務，逐步轉由從事經營服務活動的市場仲介服務組織承擔，歐文漢表示，應將相關收費轉為經營性收費，並對其依法徵稅。

其次，隨著公共財政制度不斷完善，財政保障能力進一步提高，對政府性基金也應加以限制並逐步減少。例如長期以來，煤炭等企業對於取消“鐵路建設基金的呼聲一直很高，1991年以來該基金已經累計徵收近萬億元，2013年實現收入625.80億元，在實際運作中逐漸背離了其設立初期的投資指向。

全國人大常委會預算工作委員會原主任高強在近期的一次研討會上直言，土地出讓收入作為政府重要的一塊收入來源，規模已達數萬億元，應立法規範。

而國有資本經營收入、國有資源有償使用收入、國有資產轉讓、彩票發行收入等則屬於比較有發展前景的非稅收入，應該進一步規範管理。

此外，地方政府非稅收入的不規範與財政體制框架的不合理有一定關係。由於中央地方事權劃分不明晰，“中央請客、地方埋單，客觀上造成了地方對非稅收入的依賴，因此規範非稅收入勢必同深化財政體制改革結合，合理劃分各級政府間事權與支出責任，建設合理的地方稅體系，規範轉移支付制度。（財新 邢昀）