外媒：中國反腐敗運動的新政治意涵

《聯合早報》20日刊發評論員鄭永年文章《中國反腐敗運動的新政治意涵》，以下是全文：

中國新一代領導層和新一屆政府產生以來，就開始了規模巨大的反腐敗運動，至今仍在如火如荼地進行。自改革開放以來，歷屆領導人和政府都會發動反腐敗運動。但一些敏感的觀察家已經發現，這次反腐敗從各個角度來說，和以往很不相同。到底不同在哪裡呢？人們也說不清楚。這次反腐敗的意涵，不是僅僅從其所已經達到的深度和廣度所能說清楚的，必須把反腐敗運動的深刻意義，置於中國目前所面臨的政治大環境中來認識。

改革開放三十多年來，中國的經濟社會在轉型，官場的腐敗模式也在持續變化之中。發展到現在這個階段，腐敗表現出幾個非常明顯的特徵。首先是腐敗數量的巨大。早期的腐敗是以萬計數，現在是以億來計數，有些案例甚至以數十億、百億來計數。第二，犯案官員的數量越來越多。中央提蒼蠅、老虎一起打，但人們發現蒼蠅、老虎似乎到處都是。第三，腐敗官員的層級越來越高，從部長到政治局委員犯案者數量也不少。如果繼續追究，就有可能發現更高級別的官員。第四，腐敗已經具有了集團的性質，不再局限於單獨的個人。在地方政府這一層面，官員的集體腐敗案在1990年代中期就存在了，並且位數不少。發展到今天，這種集團性腐敗已經發展到中央級別的官員了。

在一個層面，腐敗的這些變化是可以理解的，主要是制度建設跟不上經濟變遷。在過去三十多年，中國的經濟發展快速，今天的經濟規模已是世界第二。但同時，中國並沒有足夠的政治體制改革，老的體制早已經弱化；新的、健全的體制還沒有建立起來，因此，從總體上說，現行體制已經很難承擔吏治的責任。例如，現在官員經濟腐敗的規模如此龐大，已經超出人類理性的計算。如果腐敗幾百萬，人們還可以用理性來解釋。但是，那些規模大到數十億、數百億的案件用什麼來解釋呢？不用說官員一輩子了，幾輩子都用不完的錢財到底要幹什麼呢？

在這樣的情況下，反腐敗的意義可以說是不言自明瞭。大面積、大規模的腐敗關係到執政黨的合法性。“腐敗要亡黨亡國是中共再三強調的。中國儘管沒有民主國家那樣的選舉制度，但在政府和人民之間也存在著一種不言自明的“社會契約。傳統上，皇帝統治社會是“天命，一旦失去“天命就會被推翻。朝廷的腐敗就是失去“天命的一個重要指標。今天，儘管人們不相信“天命了，但如果腐敗不能整治，政權還是有可能不保。很多年裡，執政黨高層也一直在強調，官員的權力是人民給的。如果用不好人民所給的權力，人民是可以收回這個權力的。一句話，官員的腐敗會單方面毀掉政府與人民之間的“契約關係，從而失去合法性。

這個道理可能誰都懂，但對一些幹部官員來說，並不想知道歷史上經常發生的王朝更替對自己有什麼關係？國家的興衰與自己又有什麼關係呢？很少有官員能夠超越自己的、家族的和小圈子的利益去考量整個政黨和國家的利益。儘管歷屆政府都反腐敗，但腐敗者照常我行我素，變本加厲，以至於發展到今天的局面。今天的腐敗和以往的腐敗有什麼區別？這裡的情況很複雜，簡單地說，寡頭經濟局面已經基本形成並且成為腐敗的經濟制度基礎，而一些經濟寡頭開始轉向政治，既“玩金錢又“玩權力，從而嚴重惡化著中國總體政治環境。無論是政府本身的治理能力，還是老百姓對政府越來越甚的抱怨和不滿，都可以在這裡找到根源。

反腐敗就是反寡頭

因此，這次反腐敗有了新的政治意涵，那就是反寡頭。

中國經濟寡頭的形成有其體制原因。計劃經濟時代，整個國民經濟是官僚經濟，各級政府管理所有經濟活動。在這個體制下，國民經濟被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領域，並且是從中央到地方的垂直治理。這是一種變相的“封建制度。改革開放後，中國從計劃經濟轉向市場經濟，但經濟管理的部門化制度特徵並沒有變，只不過是隨著產業的變化，增添了新的經濟部門，例如電信和金融等。

在90年代中期，中國政府對大型國有企業進行“抓大的改革，就是組建龐大的國有企業集團，試圖增強企業的國際競爭力。這個改革的本意沒有錯，並且從企業盈利的角度來看也很成功。不過，因為以市場為基礎的現代企業制度建設沒有到位，國有企業的不同領域形成高度壟斷的局面。一個普遍的共識是，國有企業的高利潤來自壟斷而非市場競爭力。部門經濟的高度壟斷性便是經濟寡頭的經濟制度基礎。

除了經濟制度基礎，經濟寡頭的形成背後還有諸多政治因素。首先是高層領導人的背景。中國的領導層來自“五湖四海，背景必須是多元的，這是治理一個龐大國家所必需的。但來自不同背景的領導人必然對政治運作產生不同的影響。很多年來，一些高層領導人來自國有企業，他們和原來的“領地仍然保持著緊密的關係。並且因為中國的國有企業仍然保留著行政級別，主要國有企業（央企）老總本身也是政府官員，這就使得這種關係更加變得有機不可分。

另外一個重要的政治因素是中國的政治權力運作方式。為了便於管理，中國把治理功能分成不同的領域，即中國所說的“口，例如黨務口、政法口、宣傳口等。在高層（政治局和常委）實行的是權力分工原則，不同的“口由不同的領導人負責，並且往往是一個領導人在他所管轄的“口內擁有絕對的權力。各個“口之間只有分工，而缺少協調機制，往往形成“山頭主義。一旦經濟寡頭的情形和這種高層領導權力分工結合起來，經濟寡頭就擁有了無比強大的政治力量。

更為嚴峻的是，經濟寡頭開始試圖幹預國家政治生活。經濟寡頭不僅分割了中國的國民經濟，而且在“富可敵國的情況下，經常在政治上變得具有野心。從這次反腐敗所發現的情況來看，這些寡頭一方面通過各種關係向地方和基層延伸，其操作方式往往是黑社會性質的，另一方面也往上延伸到權力核心，幹預國家政治。這種情況使得中國總體政治變得越來越複雜，越來越難治理。在中共十八大之前，中國發生了多少政治方面的事情，使得外界非常擔憂中國高層的政治穩定問題。所發生的很多事情，和經濟寡頭向政治領域延伸是有關聯的。

寡頭政治顛覆民主

中國必須通過大規模的反腐敗運動來消除經濟寡頭，尤其是防止其轉型成為政治寡頭。臺灣“黑金政治的教訓中國要吸取，俄羅斯、烏克蘭等一些後共產主義國家的共同政治教訓更要吸取。臺灣在民主化過程中，經歷了很長時間的“黑金政治，金錢操縱和影響政治合法化，造成了臺灣今天的政治格局。俄羅斯葉利欽（耶爾辛）時代，在短時間裡經濟快速寡頭化，並且具有了足夠的實力來主導國家政治。只有到了普京時代，花費了很大的力氣，才把這個勢頭遏制住。

今天的烏克蘭更是如此，寡頭之間的激烈爭鬥，引發地緣政治之爭，把國家推向瞭解體的邊緣。無論是俄羅斯還是烏克蘭都說明瞭，政治寡頭一旦形成，並且他們之間開始進行競爭，“民主化就變得不可避免。但這裡的“民主僅僅是假“民主之名實現寡頭之間的惡性競爭。所有的寡頭都會用異常漂亮的政治口號，通過欺騙民眾來實現自己的野心。寡頭政治下的政黨政治就是寡頭政黨，政黨只是名，寡頭通過政黨操縱國家政治才是實。不同的寡頭不僅尋找國內的支持者，更是尋找外國的支持力量。結果，既犧牲了國內民眾的利益，也犧牲了國家的利益。一旦寡頭形成，民主政治只能是犧牲社會整體利益的劣質民主。

從這個角度來看，中國的反腐敗運動不能僅僅停留在抓“蒼蠅和“老虎的層面，要使反腐敗運動更具有政治意義，必須深入到反經濟寡頭，切斷經濟寡頭向政治延伸的途徑。或者說，反腐敗就是要營造一個健全的政治環境。沒有這個環境，民眾對執政黨的抱怨和對政府的不滿會越來越甚，執政黨和其政府的合法性也會繼續遞減。一旦寡頭經濟演變成寡頭政治，中國就很難避免葉利欽時代的俄國，更說不定是今天烏克蘭的局面。寡頭之爭必然會造成執政黨和國家的分裂。上世紀30年代軍閥割據的經驗也應當很好地總結，軍閥也是寡頭。

更為重要的是，在營造健全政治環境的基礎上，必須確立預防寡頭經濟和寡頭政治的體制。首先要改革產生經濟寡頭的經濟制度基礎，對國有企業集團進行現代企業制度的改革。這個目標在90年代中期就已經提出，但這些年並沒有什麼進展。在一些國有企業集團演變成為寡頭經濟之後，這些年來討論國有企業改革也儼然成為敏感的政治問題。反壟斷、市場化、去行政化和透明化，都是國有企業集團可以引入的改革。

同時，國有企業集團也必須引入有效的人才制度，通過公開透明的方式向社會招收人才，而不能淪落為權貴交換“人才的封閉的制度。應當強調的是，國有企業集團的“私有化，無論是通過正在討論的“混合所有制還是通過類似九十年代的“民營化，都無助於消除寡頭；相反，這種做法必然演變成為“內部私有化，從而加速寡頭的產生和壯大。葉利欽時代的俄國是私人寡頭，烏克蘭也是私人寡頭。

同時，中國也要確立專業的政治管理者。這方面，可以向中國的傳統學習很多有益的經驗。中國的傳統制度設計切斷了商人和儒家統治集團之間的關係。儘管掌握權力的人也會努力通過各種合法或者非法的途徑尋求財富，但掌權者本身不會成為“商的一部分。再者，商人的財富更不能直接轉化成政治權力。商人的家族成員如果要獲得政治權力，就必須通過和其他人一樣的正常途徑，把自己轉變成為“士而進入統治集團。這個原則今天也適用。把經濟權力和政治權力隔離開來的制度，有利於清廉政府的建設，更有利於規制型政府的建立。

在現有體制下，國有企業的管理者可以直接轉化為政府官員，也就是說經濟權力和政治權力之間可以直接轉換。經濟和政治之間的這種關聯既是寡頭形成的制度根源，也是經濟政治腐敗的制度根源。同樣，中國一直在致力於規制型政府的建設，就是要確立政府對企業行為的監管，但成效不大。這不難理解。在政治權力和經濟權力可以直接轉化的情況下，政府對企業的監管就會出現“左手監管右手的情形，不可能有規制型政府。

中國的腐敗發展到今天的局面，使得反腐敗運動不僅僅是要解決執政黨和政府的合法性問題，更是重建政治生態的問題。如果任由寡頭經濟演變成寡頭政治，無論是中國經濟還是政治就會變得毫無希望；社會成員即使不滿，也可以抗議，但在寡頭的主宰下也會力不從心，淪為寡頭操縱的對象。因此，今天的反腐敗應當也必須深入下去。當然，正如歷次反腐敗運動所展示的，今天的反腐敗運動最終能否提升到制度層面，通過各種健全的制度來避免寡頭經濟和寡頭政治，人們當拭目以待。

作者是新加坡國立大學東亞所所長

文章僅代表個人觀點