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近日，国务院与央行先后发布了金融控股公司的准入和监管办法，政策终于靴子落地。值得注意的是，相比此前征求意见稿，此次正式文件的发布则多了一道程序：先由国务院下发准入决定，再由央行发布金控办法。
有业内人士解读认为，这意味着非金融机构形成的金融控股公司的监管高度向上提升，也体现了政府对这类金控集团风险防范的重视，即高处着手填补监管真空。
金融控股风险已现
央行表示，近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成了金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，成为事实上的金融控股公司。其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，也有少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。
招联金融首席研究员董希淼在9月15日财联社《金控办法还是来了！万亿级金融市场怎么走？》金融云会议直播中表示，从微观运行的角度来看，我国金融控股公司这两年来确实存在不少问题，尤其是一些非金融企业和自然人投资形成的金融控股集团，蛮生长盲目进入金融业，甚至将金融机构当成自己的提款机。例如安邦系和明天系等金融控股集团，这两年来确实产生了较大的风险。而安邦集团已在日前申请破产。
实际上，虽然金控形态早已客观存在，但非金融企业投资控股形成的金融控股公司一直没有作为整体纳入监管，这也是近年一些领域风险问题的根源和未来隐忧。
为什么会出现如此大的监管真空？
中国社会科学院金融研究所金融科技研究室主任尹振涛也指出此次监管的真空在于民营，由金融机构控股的公司从管理上来说相对合规，“民营的金融控股公司自2015年以来的发展是非常迅速的，但这其中存在监管空白。例如银行法规定银行不能投资产业，但民营产业却能够投资银行。”
此前监管也已经对出现风险的机构进行了处置。此前央行副行长潘功胜表示，从防范化解金融风险攻坚战以来，金融管理部门已经稳妥处置了像明天系、安邦系和华信系等具有金融控股公司特征这样的一些企业集团。
“安邦系和华信系的处置工作基本上完成了，明天系的处置工作还在过程中。”潘功胜表示，今年，按照党中央、国务院决策部署，根据国务院金融委的具体要求，在7月17日，银保监会和证监会分别对明天系的9家金融机构实施了接管。从目前的情况看，接管工作正在平稳有序地推进。而针对山西潞城银行以及相关的德御系风险事件，山西省政府会同金融管理部门正在有序处置之中，整体风险可控。
政策快速出炉凸显监管决心
“金控办法更有助于金融控股公司控制因为多样化的业务结构带来的风险，同时也是填补了对金控公司监管制度的空白。”董希淼表示，今年办法的出台速度超出了市场预期，这凸显了监管的决心。
实际上，央行自2018年开始首次提及金融控股办法，后在5家不同类型的金控集团进行试点。2019年7月发布了金融控股公司监督管理试行办法的征求意见稿。经过一年多的征求意见，在9月13日正式发布。
对于经过1年多的时间办法才真正落地，尹振涛表示这中间除了可能受疫情的影响，更重要的是涉及的面比较广，涉及的大公司和类型都比较复杂。“我们对金融控股公司的监管决心和动力非常强的，在阻力还是非常大且叠加疫情的情况下，既出台了监控管理办法，同时还由国务院发文出台准入决议，说明是经过了充分酝酿和考虑。”
而监管的决心，除了速度以外，还体现在了监管条例里面，在充分与市场沟通的基础上，也坚持了监管的原则。
央行表示，2019年7月26日至8月24日，央行通过中国政府法制信息网及人民银行网站向社会公开征求关于《金控办法》的意见，期间共收到反馈意见594条。其中，央行采纳吸收了其中大多数意见，如对金融控股公司股东实施差异化要求、延长提交金融控股公司设立申请的时限、放宽金融控股公司法人层级要求、豁免新设金融控股公司成为金融机构股东的部分资质条件、提高对违规行为的罚款金额等。对于部分放松监管要求的意见未予采纳。
“此次央行采纳意见的比例确实相对较高。”在尹振涛看来，从金融稳定的角度来说，“从严监管”也是相对合理的。从当下的金融控股公司来看，最重要的仍是大型的金融控股机构，这些机构关乎系统性风险问题。而一些放松监管的建议可能不具有普适性。
在董希淼看来，从严监管的同时，央行的政策也存在灵活的一面。比如央行接纳了过渡期从此前设置的6个月变为12个月，这给足了机构整改的时间。“总体来说，央行的政策坚持了灵活性和原则性的统一。”