差值5500公里，铁路建设能否完成“十三五”目标？

2020年是铁路“十三五”规划的最后一年，当年铁路计划投产新线4000公里以上，这与“十三五”规划完成任务尚有5500余公里的差距，巨大差值下铁路“十三五”发展规划还能否完成？

无法完成目标？

国家发改委、交通运输部、国家铁路局、原中国铁路总公司（以下简称“中铁总”）2017年底联合发布的《铁路“十三五”发展规划》（以下简称《规划》）提出，到2020年底全国铁路营业里程达到15万公里，其中高速铁路3万公里。

中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）和其前身中铁总公布的官方数据则显示，2015年末，中国铁路营业里程达到了12.1万公里。“十三五”规划前四年（2016-2019年），全国铁路投产新线分别为3281公里、3038公里、4683公里和8489公里，合计1.95万公里。

也就是说，截至2019年年底，全国铁路营业里程实际达到了14.05万公里。这意味着2020年铁路投产新线要达到9509公里以上才可完成既定目标。

国铁集团2020年1月2日召开全路工作会议，会议公布，2020年全国铁路计划投产新线4000公里以上，对比9509公里的目标，显示2020年铁路新线投产压力极大。

就“十三五”规划完成预期，《中国经营报》记者致函国铁集团，截至发稿，未获回应。

普速铁路建设缓慢

虽然全国铁路已投产里程距离《规划》目标尚远，但其中高速铁路建设里程已经完成任务。截至2019年底，全国高铁营业里程达3.5万公里，大大超越了《规划》中确定的3万公里目标。这也证明，“十三五”期间普速铁路建设进度远低于高速铁路建设进度。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受记者采访时表示，普速铁路建设速度慢，高铁建设速度快，主要是因为地方政府建设高铁的意愿更强烈，对于高铁项目配合征地拆迁的积极性会更高，对于普速铁路配合积极性较低。

而从供求关系角度看，西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰与赵坚也有着相似看法，他对记者称，在需求侧，铁路客运增长迅猛，特别是高铁需求旺盛，铁路货运增长相对温和，需求增长幅度不及客运；供给侧，铁路客运尤其是高铁客运，节假日仍然一票难求，中西部与全国高铁网衔接不畅，运输供给能力仍然不足；铁路货运除主要线路主要区域能力略显不足之外，其他线路大多能满足需求，而且更多客运转移到高铁上“综合多方面因素看、‘十三五’期间，中国对于高铁的需求要高于普速铁路和货运铁路的需求”。他说。

投产前松后紧

对于“十三五”目标的完成，赵坚说：“国铁集团提出2020年投产新线4000公里以上的目标，说明国铁集团在完成‘十三五’高铁建设目标之后，对于完成普速铁路建设目标缺乏动力和信心。”

左大杰则认为，综合考虑铁路建设筹资能力与债务风险等因素，国铁集团到2020年底难以完成15万公里的建设目标。但也不排除铁路投融资体制有重大突破，“如京沪高铁上市带来的积极影响，后期铁路建设加速的情况发生，尽管这种可能性很小”。他说。

记者整理历年数据发现，虽然2020年铁路建设完成目标压力很大，但从历史数据分析，年度新线投产达9500公里以上不是没有可能。

近十年来，铁路五年规划完成量均呈现前松后紧态势，最后一年投产里程都是最高的。“十二五”最后一年，2015年铁路新线投产9531公里，创历史最好水平，占整个“十二五”投产新线总里程的31.25%；“十一五”最后一年，2010年投产新线4908.4公里，占整个“十一五”投产新线总里程的30.68%。如果2020年完成9509公里的投产里程，将占整个“十三五”投产总里程的32.79%。

时间再次上溯至2000年，无论是“十五”计划的7.5万公里以上，还是“十一五”计划的9.1万公里，铁路五年规划均顺利且超额完成。

未来铁路投资趋缓

2016年7月，国家发改委、交通运输部、原中铁总联合发布的修订版《中长期铁路网规划(2016-2030年)》（以下简称《中长期规划》）显示，中国铁路网规划2020年、2025年、2030年里程分别是15万、17.5万、20万公里。

左大杰表示，按照《中长期规划》目标，2021-2035年铁路建设可能会出现稳中有降的趋势。铁路建设产能过剩的情况会逐渐显现，应提前谋划铁路建设过剩产能有序退出。

赵坚认为，当前铁路投资大规模流向高铁的思路是错误的，高铁建设成本是普通铁路的两倍，运营成本也远高于普通铁路。国内现在除了京沪高铁等极少数线路外，其他绝大部分高铁都是亏损的，西部地区的许多高铁线路没有必要建设。未来，铁路建设的重点应该是通勤铁路或者市郊铁路。

从近十年铁路投资规模看，也呈现出从高增长向平稳转变的态势。

从2009年开始，铁路固定资产投资开始大规模增长，当年原铁道部固定资产投资达到7045.27亿元，2010年再次大幅攀升至8426.52亿元，这也是截至目前的最高峰。

2011年，原铁道部部长刘志军“落马”，“ 7·23”动车事故引发全国震荡，铁路固定资产投资明显减速。当年，全国铁路固定资产投资仅完成5906.09亿元，较上年下降35%，跌入最低谷。2011年也成为迄今以来铁路投资唯一一个没有完成计划的年份。

2012年，铁路固定资产投资开始恢复，完成6309.80亿元，2013年再增长，完成6638亿元。此后的2014年和2015年分别达到8088亿元和8238亿元，再达小高峰。2015年之后，投资额掉头下行，2016-2019年铁路固定资产投资完成额一直保持在8000亿元出头，分别为8015亿元、8010亿元、8028亿元和8029亿元。

2019年12月26日召开的2020年全国交通运输工作会提出，2020年全国将完成铁路投资8000亿元。