美國在南海的軍事行動違反國際法了嗎？

文|國際公法學者Andy

10月27日，美國派“拉森”號導彈驅逐艦進入中國南沙群島有關島礁鄰近海域，官方、媒體和專家學者對美軍艦行為的法律定性出現了不同的聲音。一方面，中國外交部和國防部表示，美拉森號軍艦未經中國政府允許，非法進入中國南沙群島有關島礁鄰近海域。美方軍艦有關行為威脅中國主權和安全利益，是對國際法上“航行自由”的一種濫用。美方行為嚴重違反《聯合國海洋法公約》（以下稱“《公約》”）等國際法和中國相關國內法。另一方面，有海洋法專家撰文表示，“美軍艦經行的島礁不享有領海權，很難說美軍艦‘入侵中國領海’。那是沒有問題的，人家是合法的。”還有學者提出美國沒有簽署《公約》，美國不受《公約》的拘束，也就不存在美國違反《公約》的問題。

除此次美軍艦進入中國島礁鄰近海域外，近年來美軍用艦機在包括南海在內的中國當面海空域的抵近偵察、軍事測量等活動一直沒有停止。美軍用艦機在南海的軍事行動，特別是這次美軍艦進入中國南沙群島鄰近海域，是否違反國際法？具體違反了哪些國際法規則？能否說美方行為違反《公約》？中方是否也象美國那樣儘管說不出中國在南海到底違反了哪些具體的國際法規則而只是拿違反國際法的大帽子給中國扣上？本文試圖從國際法的角度做一評論。為此文章將首先討論評判美方行為的國際法標準，繼而闡述中國在南海的主權和權利範圍，然後以此為基礎運用國際法標準對美方行為是否侵犯了中國在南海的主權和權利做以評析。

一、評判美方行為的國際法標準

從國際法的角度評判美方行為，首先要搞清楚哪些國際法適用於美國從而可以用作評判標準，只有對美國有拘束力的國際法規則才能被用作評判標準。國際社會公認的國際法淵源的權威表述載於《國際法院規約》第38條第1款，繞開規約條款的晦澀語言，通俗講國際法的淵源主要包括條約、習慣、一般法律原則以及作為補充淵源的司法判例和權威公法學家學說，載於這些淵源的國際法規則才能被國際法院等司法機構拿來適用，評判美方行為的國際法標準也應從這些淵源中去找。比如，美國非1982年《公約》當事國，就不能拿《公約》來評判美方行為。但如果《公約》的某些規則反映了國際習慣法，那就可以用這些規則來評判美方行為，但實際上用來評判的標準是體現在這些規則中並與這些規則同時存在的國際習慣。

二、中國在南海的主權和權利範圍

中國政府的對外表態是中國對南海諸島及其附近海域擁有主權，但西方媒體總是炒作中國聲稱對九斷線內的所有水域擁有像領海一樣的主權。中國的主權和權利範圍到底包括哪些，這是評判美違法行為的另一個基礎。國際法上的領土概念包括一個國家的領陸、領空、內水和領海。具體而言，中國在南海的主權和權利範圍及於以下方面：（一）九段線內的所有島嶼和部分可以按《公約》主張領海的低潮高地。此處所稱島嶼是指《聯合國海洋法》公約第121條意義上的島嶼，既包括該條第二款所指同時擁有領海、毗連區、專屬經濟區及大陸架的島嶼，也包括該條第三款所指只擁有領海而沒有專屬經濟區和大陸架的岩礁；既包括中國駐守現已擴建的島礁，也包括被他國非法佔領的島礁。此處所稱的低潮高地是指《公約》第7條第四款所指的其上“築有永久高於海平面的燈塔或類似設施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認”的低潮高地，以及《公約》第13條第一款所指的“全部或一部與大陸或島嶼的距離不超過領海的寬度”的低潮高地。（二）前項所指九段線內所有島嶼及部分低潮高地的附近水域。中國政府沒有在南沙群島劃設基線，但並不等於說中國享有主權的南沙群島沒有內水和領海領空。沒劃定基線只是說明在沒有確切起迄點的情況下內水和領海的界限以及領海的外部界限沒有明確。但內水和領海並不像專屬經濟區一樣需要對外明確宣示，只要對島嶼和大陸擁有主權就自然產生內水和領海，中國政府沒有在南沙群島劃設基線並不影響中國對包括這些島嶼及部分低潮高地的內水和領海在內的附近海域的主權。（三）前述第一、二項所指島嶼、低潮高地及其附近海域之上的領空。既包括島嶼和低潮高地之上的領空，也包括島嶼及低潮高地附近內水和領海之上的領空。（四）九段線內在歷史上由中國最早發現、最早命名、最早經營生產的部分低潮高地、水下暗礁、水下構造及地物等。此處低潮高地僅指《公約》第13條第三款所稱“全部與大陸或島嶼的距離超過領海的寬度”因而沒有領海的低潮高地。這些地形地物久已被標識、記載並為中國歷代的漁民商船提供生產生活及交通便利。這些地形地物雖然按照《公約》沒有自己的領海、領空、專屬經濟區和大陸架，但按照一般國際法原則中國對其擁有主權。中國對這些地形地物的主權在《公約》之前就早已存在，按照“陸地統治海洋”的一般法原則及時際法一般原則的適用，《公約》對中國在這些地形地物上享有的主權並不產生任何影響。《公約》本身也沒有任何條款涉及領土主權的取得，只是規定了海域相鄰或相向的國家之間劃分領海、專屬經濟區及大陸架界限的一般原則。某些國家認為可以憑藉《公約》取得對相關島嶼主權的幻想違背了陸地統治海洋的基本原則，也是沒有任何國際法上的法律依據的。（五）在上述中國南海島礁附近主權海域之外劃設的專屬經濟區（需進一步宣示）及產生的大陸架的主權權利。（六）中國在相關海域長期擁有的歷史上長期形成的漁業、交通、生產生活等歷史性權利。（七）中國根據與打擊海上犯罪、海上反恐、海洋生態環境保護、防止船舶及其他平臺的海上油污污染等事項相關的其他國際法公約和習慣享有的權利和利益（以上只是例舉，並沒有窮盡）。（八）中國在南海享有的根據未來通過的國際條約或將來形成的國際習慣所享有的任何主權、主權權利和利益。

三、美方行為侵犯和威脅中國領土主權及安全利益

1、美方行為侵犯中國領土主權。主權原則是國際法的基本原則，領土主權是主權原則的一個重要方面。美派軍艦進入中國島礁12海裏與領海無害通過制度沒有太大關系，其核心是認為中國部分擴建島礁是人工島礁從而沒有領海。首先，美國政府一再發表聲明，否認中國對近期擴建但久已駐守的島礁擁有主權，這種政府表態本身就是對中國主權的侵犯。中國對這些駐守島礁的主權與島礁擴建沒有任何關係，且在島礁擴建之前早已存在，根本不需要通過島礁建設來強化主權主張。美在中國島礁擴建之前是尊重中國對這些島礁享有的主權的，也同時尊重中國對這些島礁的附近海域的主權，因而長期以來沒有擅自進入中國駐守島礁鄰近海域的行為。美國政府在中國對這些駐守島礁進行擴建之後出爾反爾否認中國對這些駐守島礁的主權，這既違反了美國政府在南海島礁主權爭端問題上不持立場的莊嚴承諾從而違反了“禁止反言”的國際法原則，也是對中國主權的赤裸裸的侵犯。其次，美軍艦進入中國島礁鄰近海域，侵犯了中國對這些駐守島礁附近海域的主權，其侵犯的程度依美艦進入的深度而定。在中國政府沒有劃設基線的情況下，如果美艦在12海裏邊緣附近活動對其侵權性質的判定可能存在不確定性，但如美艦進入中國島礁附近海域縱深，對其侵犯中國主權海域的定性應是確定無疑的。

2、美方行為危害中國安全利益。包括中國在內的許多國家的領海及毗連區等國內立法都明確相關海域內的安全利益或在相關海域設立安全區，安全利益同時也屬於《公約》之外國際習慣法的範疇。即使在海洋法發展的初期，主張海洋自由原則的格勞秀斯也不否認沿岸國對其鄰近大陸（島嶼）的海域擁有一定的控制權，這種控制權在很大程度上是出於對安全利益的考慮。在領海寬度適用“大炮射程”理論的時候，沿岸國鄰近海域安全利益的範圍很大程度上等同於大炮射程的範圍。《公約》實行12海裏領海制度之後，《公約》的適用並不影響在享有主權的島嶼和地形地物之外劃設照顧安全利益的區域，這種對安全利益的考慮獨立於領海制度之外，儘管對這種海上安全區域的範圍可能存在著爭議。裝備高精尖武器的美國軍艦，遠離本土駛入中國南海相關島礁鄰近海域，既不是友好出訪也不是返回母港過航通過，更不是對本土的防衛行為，很明顯是擴張性的、挑釁性的軍事脅迫行為，直接威脅到中國國家安全利益。

四、美方行為違反了和平解決國際爭端的一般法律原則和其承擔的國際條約義務

和平解決國際爭端原則載於1949年《聯合國憲章》、1970聯大通過的《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言》、1982年《聯合國海洋法公約》等多個國際條約和文件，早已成為國際公認的一般國際法原則。《聯合國憲章》第2條第三款規定：“各會員國應以和平方法解決其國際爭端，俾免危及國際安全、和平、及正義。”《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言》再次對和平解決國際爭端的原則做了詳細的闡述。《聯合國海洋法公約》第279條規定了“用和平方法解決爭端的義務”，即“各締約國應按照《聯合國憲章》第二條第三項以和平方法解決它們之間有關本公約的解釋或適用的任何爭端，並應為此目的以《憲章》第三十三條第一項所指的方法求得解決。”特別是，適用於本地區各國的《東南亞友好合作條約》第2條第四款也規定，各成員國在處理國與國關係時“用和平方式解決分歧和爭端”，中國和美國也同是該條約的成員國。美國直接派軍艦進入中國相關南沙駐守島礁鄰近海域炫耀武力和進行軍事挑釁，而不是依據上述和平解決爭端的一般國際法原則和條約義務與中國磋商談判，其違法性顯而易見。

五、美方行為違反了體現於《公約》的“適當顧及”的國際習慣

《公約》在多處提到了適當顧及的原則，這些條款反映了國際習慣法。《公約》序言規定：“在妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序。”《公約》第58條第三款規定：“各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務，並應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章。”雖然美國不是《公約》當事國，其仍應依上述條款反映的國際習慣承擔相互顧及的義務。美國對這項國際習慣的違反體現於以下行為：1、美方沒有適當顧及中國軍用艦機的航行安全。美在當面海域抵近偵察和軍事測量過程中，危險接近中方艦機，危害中方艦機的航行安全，極易引發安全事故。2、美方沒有適當顧及中方島礁設施和人員的安全。不遠萬裏派軍艦進入中國駐守島礁鄰近海域，直接進行武力威懾和軍事挑釁，嚴重危及中方島礁設施和駐守人員生命安全。3、美方沒有顧及民用船舶航行和漁業生產活動。南海海域有繁忙的國際航道，漁船、商船、油船、貨船、客船等很多，中方船舶經常在相關海域進行漁業、水產養殖和海洋生產活動，美軍艦在南海抵近偵察、軍事測量、軍事演習和巡航示威，刻意製造南海軍事化，影響民用船舶的正常航行和漁業生產等正常民事商業活動，但從未有一個從事合法活動的民用船舶因中方原因航行自由受到阻礙的例子。從這點看，誰是影響南海航行自由的真正罪魁禍首不言自明。4、美方沒有顧及民航航班的航行安全。南海空域亦是繁忙的國際空中航道。美軍機在南海海域頻繁抵近偵察，中國軍機不得不起飛查證和跟蹤監視。美軍機的行為影響了該區域內民用航班的正常運行，導致民用航班的誤點晚點，美方行為可稱為直接為本地區的國際乘客添堵。5、美方沒有顧及南海海洋環境和生態保護。美軍方因在美國近海海域使用聲納影響海豚等許多受國際公約保護的動物繁衍生活而倍受批評。出於保護生態環境美為此採取了相關措施，限制美軍艦在美沿海的軍事活動。美軍事測量船長期在南海海域以“軍事測量”為名違反中國涉外海洋科考國內法規定進行海洋科學研究，肆無忌憚地使用拖曳聲納等特種設備，影響和破壞南海海域的海洋生態環境。

六、美方行為違反了《公約》規定的反映國際習慣的“和平目的”及“和平用途”原則

《公約》在序言中做了“便利國際交通和促進海洋的和平用途”的規定。《公約》第301條專門規定了“海洋的和平使用”，即“締約國在根據本公約行使其權利和履行其義務時，應不對任何國家的領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯合國憲章》所載國際法原則不符的方式進行武力威脅或使用武力。”《公約》第88條規定“公海應只用於和平目的。”《公約》在領海、區域、海洋科學研究等多處也規定了和平目的或和平用途的原則。美方派軍用艦機遠離本土大陸到中國當面海空域抵近偵察、軍事測量、聯合演習，而且是天天來、月月來、年年來，這次又派軍艦擅自進入之前從不進入的中國島礁鄰近海域軍事挑釁，美國跑到別人家門口到底是要幹什麼不言而喻，美方行為很難稱的上是“和平目的”或“和平用途”。

七、美方行為是對國際法“航行自由”原則的濫用

中國的經濟發展嚴重依賴海上貿易，中國對在世界範圍內保障海上航行自由的需求不比任何國家少。實際上，南海的航行自由從未因南海爭議受到影響，美方聲稱的南海航行自由問題自始至終是一個偽命題。從事實來看，每年世界上有50％的商船隊從南海經過，從未聽說任何一個國家的商船的合法航行因為航行自由問題在南海的通行受到阻礙。美國的軍用艦機出於友好訪問、災難救援、往返本土與基地而過航南海也一直都是暢通無阻。一直以來美方故意將商船的航行自由與軍艦的航行自由混為一談。儘管在南海商船的航行自由不存在任何問題，但美國務院發言人等政府官員在表態中總是提及南海的國際航運貿易需要航行自由，把軍用艦機的航行自由掩蓋其下，讓國際社會誤以為中國阻礙了商船的航行自由，影響了世界貿易流動，應該引起國際社會的共同討伐。坦率講，這是一種非常不光彩的陰暗的應為，實在是為君子所不齒。而且，按著美方的邏輯，在南海廣闊的國際航道上航行飛越不是航行自由，專門繞道中國相關島礁鄰近海域才是國際法上的航行自由。美方打著航行自由的幌子進入中國相關島礁鄰近海域是徹頭徹尾的對航行自由概念的濫用。

八、美方行為違反了載於《聯合國憲章》且已成為國際習慣和強行法規範的禁止使用威脅或武力的原則

《聯合國憲章》第2條第四款規定了禁止在國際關係上使用威脅或武力的原則，該款規定：“各會員國在其國際關係上不得使用威脅或武力，或以與聯合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立。”這條原則經國際法院在尼加拉瓜訴美國的“尼加拉瓜軍事與准軍事活動案”的判決確認為與條約並行存在的習慣國際法規則，同時也被國際社會公認為為數不多的強行法規則之一。美國派軍艦進入中國相關島礁鄰近海域，不僅僅是違反中國國內法從而相應引發執法應對的一般違法行為，同時也構成了違反在國際關係上禁止使用威脅或武力原則的行為。作出這種定性可以參考圭亞那/蘇里南仲裁案的裁決。儘管表面上只是蘇里南的海軍口頭威脅了圭亞那一艘商船，並未真正實際使用武力，但考慮到使用武力的主體是蘇里南海軍，使用武力的地點在爭議海域，儘管使用武力的對象是外國商船，仲裁庭最終確定蘇里南海軍行為在法律性質上為國際關係中使用武力威脅（useofthreatorforce）的行為而非是海上執法(lawenforcement)行為。在當前形勢下，美方行為是比蘇里南海軍嚴重很多的行為。美政府不顧中國政府的一再警告，派海軍軍艦挑戰中國的主權，在不能確認中國海警是否參與現場執法的情況下，從公開媒體報導看中國政府也似乎是派海軍艦艇按著“必要性”和“比例性”的原則採取自衛措施，而非派作為執法船的海警力量應對，綜上可以判定美方行為構成了違反“禁止使用威脅或武力”的行為。

九、美方違反國際法的行為反映了美國對國際法的一貫態度取向

由於違反國際法的低成本，以及美國強大的軍事政治實力，通過違反國際法實現國家政策已經是美國政府的經常性選項，近年來尤為凸顯。2003年，美未經聯合國安理會授權單方面對伊拉克動武，但並沒有找到大規模殺傷性武器。2011年利比亞戰爭中，美國則超越安理會授權將為人道主義保護設立禁飛區等同於推翻卡紮菲政權。近年來，美在伊拉克阿布扎比監獄虐囚、在關塔那摩監獄剝奪被拘禁人員戰俘待遇、濫用無人機等違反國際人道法和國際人權法的行為廣受批評。但迄今為止，對美國作為唯一超級大國違反國際法的行為還沒有司法解決的有效途徑。一是美國可以不遵守國際法院的司法判決。在前述尼加拉瓜“軍事與准軍事行動”案中，國際法院判定美國非法使用武力，但美國並不接受國際法院的判決。二是美國通過簽訂雙邊條約來豁免其在多邊公約下的義務。比如通過強迫與100多個國家簽訂《國際刑事法院羅馬規約》第98條雙邊豁免協定，使美國軍人免受戰爭罪的起訴。三是選擇性適用國際法。比如美國不是《聯合國海洋公約》的當事國，但只要對其有利的條款美國就認為是反映了國際習慣予以適用，對其不利的條款則通過“航行自由計畫”使用威脅或武力反對美認為過度的海洋主張，正如美軍艦進入中國南沙相關島礁鄰近海域一樣。可以預見，美國仍將在違反國際法又不受懲治的道路上堅定地走下去。但是，正像美國大片《刺激1995》裏男主角安迪援引聖經上的話，“主的審判即將來臨”，國際公平和正義必將得到申張。

作者結語：作為一個中國的國際法學者，必須要有一顆愛國之心，堅決維護和捍衛國家利益；必須要有一顆善良之心，堅決守護人性的善和人類最基本的道德底線；必須要有一顆無畏之心，堅決同一切破壞國際法治的國家和個人做鬥爭；必須始終懷著對法律的敬畏之心，嫉惡如仇、愛恨分明，秉持法律的公平正義。

• （ 本文僅代表作者個人觀點）*