第二批自貿區周年考·天津篇

【APD自貿區觀察 】2015年4月21日，粵閩津三大自貿區掛牌，全國第二批自貿區建設正式啟動。歷經一年建設，作為我國新一輪開放的突破口和國家制度創新試驗田，三大自貿區運行成果如何，為全國范圍內的制度創新積累了哪些經驗，各自的特色是什么，今后又會往何處去？本報特組織三地記者，實地采訪相關自貿區重量級官員、責任部門及企業，推出大型系列報道。今天為天津特刊。

作為中央劃定的第二批“試驗田”，津閩粵三大自由貿易試驗區（以下簡稱自貿試驗區）掛牌即將滿一周年，其中天津作為北方唯一一個自貿試驗區，地位頗受矚目。它不僅對內承擔著引領京津冀高水平對外開放的橋頭堡作用，更肩負著我國新一輪對外開放的歷史使命。

而回顧這一年來的運行實踐，冉冉升起的天津自貿試驗區，不僅令這119.9平方公里的土地迸發了新的生機，為地方謀發展成效顯著；更贏得中央改革辦督察組的高度評價，為國家試制度成效明顯。

天津自貿試驗區究竟為全國范圍內的制度創新積累了哪些經驗？其區別于其他自貿試驗區的特色是什么？今后又會往何處去？4月13日，21世紀經濟報道總編輯郭亦樂帶隊赴津獨家專訪天津副市長、天津自貿試驗區管委會主任閻慶民。

以學者型官員著稱的閻慶民，他的身份在近一年半的時間內也發生了諸多轉換——從銀監會副主席，到天津市副市長，再到兼任天津自貿試驗區管委會主任。中央加地方交叉履職的豐富經歷，在我們一個半小時的訪談中體現得淋漓盡致，他不僅秉承了一以貫之的開放風格，更是對當地新增市場主體數等細節如數家珍。

這種開放務實不僅體現在理論上，在實踐中亦如是。去年一年，天津自貿試驗區做了40余場政策推介，腳步不僅遍及京津冀、香港臺灣，甚至在韓國、日本都留下了“天津自貿試驗區”的符號，聽眾多達1萬人。

在閻慶民看來，自貿試驗區走到今天，決不能將其簡單庸俗化地理解為地方招商引資的臉面、迅速做大GDP的利器；更重要的是，要把自貿試驗區置于國內國外的大視野中去考慮——既要通過自貿試驗區的開放來倒逼國內行政體制改革，同時也要對標國際高規則，為中國參與更高層次的國際競爭做“壓力測試”和“風險測試”。

“傾盡全力”為國家大膽試制度

《21世紀》：自貿試驗區建設作為我國新一輪開放的突破口，一大使命就是要為國家試制度，所以就天津自貿試驗區運行一年來的成果來看，在這塊我們對內對外做了哪些嘗試？

閻慶民：建設天津自貿試驗區，是黨中央、國務院做出的重大決策，是新形勢下深化改革、擴大開放的重大舉措。可以說，天津在自貿試驗區建設上投入力量之大、資源之廣前所未有，可以用“傾盡全力”來形容：在市一級層面專門成立了自貿試驗區推進工作領導小組，統一領導和組織推動自貿試驗區改革發展工作，市委代理書記、市長黃興國同志任組長；五位市級領導任副組長；全市41個主要職能部門和單位的主要負責同志，都是自貿試驗區推進工作領導小組成員，幾乎涵蓋了方方面面。

在今年全國兩會期間，習近平總書記強調指出，“自由貿易試驗區建設的核心任務是制度創新”，如何來看天津自貿試驗區的對內對外制度創新嘗試，可以從以下幾個方面來認識：

第一，天津自貿試驗區在過去近一年的建設過程中，堅持完善開放型市場經濟，轉變政府職能，充分發揮市場經濟在資源配置中的主導作用，不斷創新體制、機制和措施，為國家大膽試制度，初見成效。

一方面，去年4月國務院批復《中國（天津）自由貿易試驗區總體方案》后，天津市將《總體方案》內容分解成90項具體任務措施，逐條落實到分管副市長和職能部門，截至今年3月，90項工作任務全部啟動實施，其中49項已經完成，占任務總量的54%。也就是說，中央定下的總任務，我們已完成超過一半。

另一方面，先后推出兩批自主制度創新清單，任務完成超七成。經過全市各方面的共同努力，截至今年3月，我們自主推出的兩批175項制度創新清單任務，128項已落地實施，占總量的73%，其余47項也取得了實質性進展。

第二，天津自貿試驗區在高標準自貿試驗區建設方面進行了多領域的創新性的制度探索，在貿易自由、投資便利和金融創新等方面取得了多項經驗，具備可復制、可推廣的價值。其中，以信用風險分類管理為依托的市場監管制度、京津冀區域檢驗檢疫一體化新模式兩項創新舉措作為最佳創新實踐案例，由商務部牽頭在全國推廣。

隨著各項制度創新舉措的落地實施，天津自貿試驗區投資貿易便利化水平不斷提高，法治化、國際化、便利化營商環境不斷完善，改革紅利、開放紅利、制度紅利不斷顯現。2015年自貿試驗區新登記市場主體14105家，同比增長1.2倍，占全市新登記市場主體總數的10%，注冊資本3890.6億元人民幣，增長2.2倍，占全市的51%；其中注冊資本超10億元的72家，超億元的856家。今年以來這一趨勢仍在延續。

同時，自貿試驗區最終是要為國家參與和談判高層次的自貿協定做“壓力測試”和“風險測試”，因此為了更好地對標國際高標準規則，天津自貿試驗區一年來都在高度關注并采取了一系列措施與其對接。

比如，我們現在正在貫徹落實的《總體方案》和兩批制度創新清單，實際其中很多改革措施，諸如商事登記改革、貿易便利化、負面清單等，都是在向國際通行規則和發達經濟體看齊。

天津自貿試驗區三大特色凸顯

《21世紀》：如果給現已取得的一系列制度創新成果分類，其中最能凸顯天津特色的成就是什么？

閻慶民：從制度創新結果來看，我們取得了三個顯著區別于兄弟自貿試驗區的成績。

第一，得益于行政體制改革，政府服務效率進一步提高。我們堅持完善開放型市場經濟，轉變政府職能，實施了“一顆印章管審批”、“一份清單管邊界”等“十個一”的政府職能改革，三個片區全部建立了統一的行政審批機構，承接了241項市級審批和服務事項，建立了綜合受理單一窗口，企業設立實現“一照一碼一章一票一備案”一天辦結，審批效率大大提高，形成了具有天津自貿試驗區特色的商事登記制度改革成果。

第二，金融開放創新成效進一步顯現，尤其是在金融資源配置上面，融資租賃和金融租賃，都是天津有別于其他自貿試驗區的一個特色。

在去年年底“金改30條”正式發布后，跨國公司外匯資金集中運營、融資租賃收取外幣租金等10項創新措施落地實施，大額存單、外商資本金意愿結匯、跨境人民幣業務等已取得初步成效。此外，租賃業創新繼續保持全國領先地位，截至去年底，自貿試驗區各類租賃公司達到1754家，租賃飛機累計超過600架，約占全國的90%，租賃船舶達到80艘，約占全國的80%，集聚效應十分明顯。

第三，服務京津冀協同發展舉措進一步細化，在四個自貿試驗區中，天津應該是比較明顯地突出了自貿試驗區改革要為國家試制度，同時要為區域轉型提質增效起到一個平臺窗口的作用。

我們按照中央賦予天津自貿試驗區服務京津冀協同發展的定位要求：在京冀地區設立了10個無水港，實施了京津冀海關區域通關一體化改革，整體通關物流成本減少近30%。實行京津冀跨區域檢驗檢疫“通報、通檢、通放”和“進口直通、出口直放”一體化模式，通關時間平均每批貨物節省0.5天，每標準箱節約物流成本120元，通關效率大幅提升。制定出臺了《天津自貿試驗區服務京津冀協同發展工作方案》，來落實天津自貿試驗區的國家定位要求。

總體而言，天津自貿試驗區在過去一年的時間里，大膽推動了各個領域的制度創新。但同時也應看到，相關體制機制創新改革，有待進一步深化，開放度仍需提高。

《21世紀》：前不久，天津制定了《天津自貿試驗區服務京津冀協同發展工作方案》，為什么自貿試驗區要專門制定這樣一個具體方案？將著力推動哪些重點領域的改革？

閻慶民：天津自貿試驗區和京津冀協同發展是當前國家的兩大戰略，是興國書記提出的天津市面臨的五大戰略機遇疊加的最重要兩環，二者關系密不可分。

近期，天津自貿試驗區管委會研究制定的《天津自貿試驗區服務京津冀協同發展工作方案》，正是我們對中央期待的回答。針對該《工作方案》我們已作出具體任務分工，正式下發執行。

《工作方案》的重點在于提出了服務京津冀協同發展的“1331”工程，即建立“一個機制”，實施“三個推動”，促進“三個一體化”，落實 “一批項目”。

建立“一個機制”是指建立天津自貿試驗區服務京津冀協同發展工作機制。我們希望國家有關部委牽頭，組織北京、天津和河北相關部門建立協同工作機制，充分利用自貿試驗區的相關政策環境和市場經濟規范，開展自貿試驗區服務京津冀發展的頂層設計，目的就是為了確保天津自貿試驗區試點成功的改革經驗及時復制推廣到京津冀地區。

“三個推動”是指推動在天津市、北京市、河北省范圍內率先復制自貿試驗區改革經驗，在京津冀地區開展自貿試驗區擴區探索。

促進“三個一體化”是指促進京津冀通關服務和口岸物流一體化、促進金融服務和監管一體化、促進區域要素資源配置一體化。

落實“一批項目”是指在擴大投資領域開放、促進貿易轉型升級、深化金融領域開放、實現資源要素集聚四方面，研究梳理出一批操作性較強的具體項目，例如推動實現京津冀市場主體信用信息共享、設立京津冀產業結構調整基金和協同發展基金等，并以此為抓手，更好地服務京津冀協同發展。

以開放倒逼自貿試驗區行政體制改革

《21世紀》：就您個人而言，如何看待和評價這一年來天津自貿試驗區的成效，從中最大的收獲是什么？

閻慶民：從我自己觀點來說，總結一周年的經驗，在調整政府與市場關系方面的收獲是比較大的。

第一，自貿試驗區管委會本身管理模式，需要先行先試，以找到適合地緣經濟的模式，而它本來就是行政管理體制改革的內容。這就是講到了自貿試驗區管委會本身的管理體制和我們試點自貿試驗區在行政管理體制本身上的改革，最大的收獲就是在負面清單上邁出了堅實的一步。這里面的共性就是通過這種方式來減少負面清單的數量，從而真正實現十八屆三中全會講的市場與政府關系中讓市場起決定性作用。

我們說，雖然三個省市總體方案大致差不多，但里面也有不同之處。比如自貿試驗區管理體制——管委會，如何搭建架構，這我覺得就有很大的區別。上海自貿試驗區和浦東新區已基本整合在一起。但天津是把濱海新區2270平方公里中的119.9平方公里劃出來做自貿試驗區，所以它也不能按照上海的模式做。

因此天津是在市商務委加掛牌子，可以起到市區兩級共同服務自貿試驗區的“雙層”服務模式。一層是由市商務委對接商務部，一層是三個片區抓措施落地，發揮市、區兩個優勢，這也是一種通過試驗尋找最佳方案的模式。

第二，改革的碎片化，怎么增強協同？這也是中國的特色，部委之間的協同非常困難，因為事權是在北京國家部門，主體是在天津地方。所以未來要改革的話，是不是可以通過自貿試驗區來推動行政體制改革，也就是用開放倒逼改革。

比如，天津很早就開始做行政監管體制改革，按照市場監管大類，把大的市場監管部門整合成市場監管委，還有市場監管隨機抽查聯合檢查制度，避免重復檢查，減輕了企業負擔。這兩年在建系統聯網，不管是工商，還是質監，56個部門在一個平臺，線上共有70萬戶企業主體，現在可能就差個人信息了。

第三，既然是以開放來倒逼改革，讓改革來促使行政體制的變化，那么這一輪的改革，是不是和1978年十八屆三中全會自上而下的改革有別，我覺得這次我們的改革是通過發揮基層首創精神，是自下而上來推動的。

如果說通過下面的改革后，促使國家部門的行政體制改革，我覺得黨中央、國務院的決策目標，是在往這個方向邁進。以市場監管為例，現在天津是這樣做了，一些省市也開始逐漸整合，慢慢取得共識。其實市場監管部門很大的一個作用，就是貼近市場，也最了解市場。更重要的是通過改革培育一支按照市場規律辦事的一線隊伍，形成一套符合市場實際的管理經驗。

第四，由于當下國際經濟貿易非常復雜，所以我們想把自貿試驗區的事中、事后監管再加強。現在天津自貿試驗區也是這樣，在準入這塊，除了有20多項國家商事制度改革需要先證后照，其他統統都是備案即可，包括注冊資本都是認繳。

不過畢竟是放開了一端，比如說對外來投資沖擊的防范有可能就跟不上，因為自貿試驗區就是有進有出，我們資本項下沒有完全放開自由兌換，或者說大量的錢往外走，我們控制不住，這些可能會帶來一些沖擊效應。所以，我們可以通過負面清單的形式簡化行政許可，但難是難在后面的事中、事后監管，這跟我剛才講的行政監管體制改革高度相關，要有一批非常專業的監管團隊來承接。

第五，通過這一年的總結來看，自貿試驗區搭建了一個平臺，包括服務商、中介機構、評級機構都進來了，陸陸續續企業主體也進來了，關鍵怎么辦，誰能為他們服務？我覺得很重要的就是，政府要給他們創造一個非常好的軟環境。

前面說的是讓市場來起決定作用，這個時候政府就要發揮作用。如果把這兩個結合起來，等三到五年后總結時，未來自貿試驗區可復制、可推廣的經驗也就可以實現共享。

所以，我覺得自貿試驗區核心要抓住“開放”兩個字，通過開放來倒逼改革，通過改革就具體觸及到我們最困難的包括經濟、貿易、投資、金融等一系列行政體制改革，構建起有中國特色的社會主義市場經濟模式。

自貿試驗區擴圍需有沉淀期

《21世紀》：第三批自貿試驗區落地呼聲越發高漲，從天津自貿試驗區的實踐經驗來看，若今后自貿試驗區要擴圍，需要滿足什么條件？該如何理解新形勢下的自貿試驗區建設？

閻慶民：站在國家層面來講，希望三年以后上海自貿試驗區經驗可以更大程度地復制，以達到帶動經濟發展的目的，所以國家通過試點推廣看能不能滿足這個條件，如果能滿足當然就可以擴大，我是完全贊同的。但是如果作為一個試點區域來講，確實有一些地方是否能夠帶動發展，還得考慮當地的資源稟賦，其所處的自然地理及經濟地理條件。

按照經驗做法，要想推行一個試點，保守來說需兩到三年，這樣才可以做進步度對比，因為以前沒有基數沒辦法比。所以這就是我們站在地方角度考慮，需要有一個沉淀期，大概兩年左右，才能夠做同比、環比的比較，看自貿試驗區搞與不搞一系列的變化，比如包括企業主體的結構是否有變化，政府監管服務水平是否提高，稅收、GDP占比、進出口是否增加等等。

因此，在此前提下，第二批的三個自貿試驗區，到今年4月份才一年，我個人覺得應該得有一個過渡期，主要考慮“沉淀成本”和“機會成本”，通常應有示范效應和可復制推廣的良好經驗，再接著進行推廣，以避免稀釋改革效應。

事實上，自貿試驗區不是政策的洼地，而是改革的高地。設立自貿試驗區的目的之一，是在我國開啟新一輪全局性改革開放進程前，選擇數個具有代表性、開放條件較好的地區或城市，通過率先開放和先行先試，為全局性的對外開放探索經驗和測試壓力。因此它是新形勢下對外開放的高水平窗口，自貿試驗區建設的著眼點不能陶醉于新增了多少家企業、注冊了多少資金，而應進一步聚焦于針對國際上高標準的投資貿易規則進行“壓力測試”和“風險測試”。

當然，自貿試驗區作為前無古人的改革創新戰略，不可避免地會面臨一定的不確定性風險。一方面，天津雖然沒有上海自貿試驗區試驗時間長，但相對于未來新設的自貿試驗區已經具有較高水平，希望中央給予足夠的試驗機會和探索空間，以便真正地測試來自更高層次和更廣領域開放帶來的風險與壓力。同時，希望中央制定地方試錯的保護機制，讓我們的干部沒有后顧之憂，放心大膽去闖、去試。

今年將重點推動四大領域改革

《21世紀》：國務院給予第二批自貿試驗區的試驗期限是三至五年，這也意味著今年這一年至關重要，您能否介紹下接下來的工作重點，將如何來全面落實自貿試驗區制度創新舉措？

閻慶民：我們將繼續按照國家的要求和市委、市政府的部署，緊緊圍繞落實《總體方案》和兩批制度創新清單，繼續全力推進天津自貿試驗區建設。

一是，全力推動制度創新取得更大進展。緊緊圍繞政府職能轉變、投資領域開放、貿易轉型升級、金融開放創新等領域，對接國際高標準投資貿易規則，加大改革力度，加快落實《總體方案》90項任務和兩批175項制度創新舉措，推動“金改30條”全面落地實施。

金融資租賃是天津特色，所以現在我們正在積極推進中國天津租賃平臺、中國金融租賃登記流轉平臺建設，租賃平臺的文件已上報了商務部，金融租賃登記平臺是上報銀監會。兩大平臺建設背后，我們是希望借助租賃方式來解決中國經濟引進來、走出去的問題，因為大型成套設備等不可能完全使用貸款，而且這種方式也受規模限制，操作不方便。

二是，更好發揮服務京津冀協同發展對外開放平臺作用。服務京津冀協同發展國家戰略，是中央對天津自貿試驗區的戰略定位。我們將充分發揮天津自貿試驗區對外開放高地的綜合優勢，推動京津冀地區實施更加積極的開放戰略，構建全方位、多層次、寬領域的對外開放新格局。

下一步重點是做好天津自貿試驗區服務京津冀協同發展工作方案的落實，推動建立天津自貿試驗區服務京津冀協同發展工作協商機制，加強三省市聯動共建，支持河北省增設片區工作，與北京服務業開放試點做好對比試驗和互補試驗，更好地發揮天津自貿試驗區服務京津冀協同發展對外開放平臺作用，使京津冀地區共享改革紅利、創新紅利和開放紅利。

三是，全面加強對高標準投資貿易規則的研究對接。我們將會加強對中美BIT、TPP、TTIP、RCEP、TISA、中日韓自貿協定、WTO《貿易便利化協定》等一系列國際規則的研究，研究提出可以開展對接試驗的具體內容，未來深化改革的重點方向、關鍵領域和具體措施。認真研究和充分借鑒香港、新加坡等境外先進地區的制度創新先進經驗，提高天津自貿試驗區建設水平。

就今年而言，我們已經確定了7個重點領域課題，未來自貿試驗區管理體制如何對接，正在落實；此外就去年國務院下發的國發65號文，天津已制定了貫徹意見，其中就包括天津自貿試驗區如何落實FTA協定的意見，近期將發布。

四是，繼續防控風險守住底線。進一步完善制度創新風險防控機制，抓緊細化落實制度創新風險防控措施清單。健全社會信用體系，加強投資和經營領域監管，建立健全反壟斷機制、安全審查機制，完善金融風險防控體系，構筑起金融安全網。