鼓励生育时代来临？｜两会纵深

“计划生育”四个字已经从国务院政府工作报告中消失了6年， “后计划生育时代”的中国人口问题备受瞩目。

2021年全国两会上，有关生育政策的建议多达数十份，代表委员们除了建议进一步放开生育限制外，还试图为“不愿生、不敢生”的困境寻求破解之法。

人口学专家向界面新闻表示，随着低生育率和老龄化等人口问题趋于严峻，鼓励生育政策的逐步落地将是大势所趋。

“计划生育”内涵已不同

全国人大代表黄细花从2010年开始关注计划生育问题，她渐渐形成了了一个习惯，每年拿到政府工作报告，第一件事就是关注其中有关计划生育政策的表述。黄细花注意到，从2013年开始，有关表述在政府工作报告中开始显现出以人为本，趋向宽松的趋势。

我国自从1982年将计划生育定位为基本国策，并于同年写入宪法，此后，“坚持计划生育基本国策不动摇”的表述，每年都会出现在国务院政府工作报告中。

2013年，中国宣布将实施“单独二孩”政策，即夫妻双方有一个是独生子女的家庭，允许生育第二个孩子，这被视为独生子女政策松动的迹象。2014年的国务院政府工作报告提出，“坚持计划生育基本国策不动摇，落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策”，这是在与“单独二孩”政策相呼应。

2015年，随着“单独二孩”政策效果不如预期，当年政府工作报告的提法表述重点为，“推进计划生育服务管理改革”，未再强调其“基本国策”地位。

当年的政府工作报告还指出，“我国有13亿人口、9亿劳动力资源，人民勤劳而智慧，蕴藏着无穷的创造力，千千万万个市场细胞活跃起来，必将汇聚成发展的巨大动能，一定能够顶住经济下行压力，让中国经济始终充满勃勃生机。”人口学专家黄文政告诉界面新闻，这是全国两会政府报告第一次肯定人口和劳动力资源的重要性。过去，更多的则是强调人是经济发展的包袱。

2016年，中国实施全面二孩政策，当年政府工作报告有关计划生育政策的表述为“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”，没有再提到“计划生育”一词。这是“计划生育”首次从国务院政府工作报告中消失。

界面新闻梳理发现，全面二孩政策实施以来，2017年和2020年国务院政府工作报告未提生育相关政策，2021年的政府工作报告则首次提出关注具体的生育水平问题，提出“推动实现适度生育水平”。

国家卫健委直属单位中国人口与发展研究中心一位专家向界面新闻指出，计划生育并不是局限于国家对生育数量的限制，国家鼓励生育，家庭根据实际情况制定适合的生育计划也是一种计划生育。他认为，宪法中保留计划生育并不会成为进一步放宽生育政策的障碍，“计划生育的内涵也在发生变化”。

不久前，全国政协委员，原国家卫计委副主任王培安在接受南方都市报采访时也提到，中国计划生育的内涵是与时俱进、不断丰富的，不能仅仅把计划生育理解为生育数量的限制，全面两孩政策实施后，计划生育更加突出以人为本、家庭计划、促进人的全面发展、提高人民身心健康素质等。

生育政策相关建议激增

2021年是全面二孩政策实施的第五年，人口学界普遍认为，该政策效果并不及预期，生育政策也再次成为两会上热议的话题。界面新闻根据公开报道统计，有关生育政策的建议多达数十份，相关话题频频登上网络热搜。

人口与未来网主编、人口学专家何亚福注意到，在两会有关生育政策的建议中，呼吁进一步全面放宽生育政策的建议数量与去年两会相当，但呼吁出台鼓励生育政策，构建生育友好型社会相关的建议激增，这意味着政策对生育行为的约束越来越小，但经济压力和观念转变对生育行为的影响比重正在增加，并逐渐引起社会重视。

多位接受界面新闻采访的人口学专家表示，目前中国的低生育率陷阱、出生人口下降和老龄化问题已经成为学界共识，业内绝大多数人口学者都支持尽快全面放开生育限制。

统计数据显示，2017-2019年，中国出生人口已经连续三年下降。何亚福认为主要有三个原因，一是全面二孩堆积效应释放减弱；其次是育龄妇女数量减少，“十三五”期间中国育龄妇女数量平均每年减少约500万人；此外，由于抚养孩子的成本过高，年轻一代的生育意愿普遍低迷。

黄细花今年再次提交了《关于全国全面放开生育的建议》。她在这份建议中写道，“十四五”期间（2021-2025年），中国育龄妇女数量还会继续减少，平均每年减少400-500万人。如果不能显著提高生育率，那么“十四五”期间中国出生人口大概率会逐年下降，这不符合中央提出的“促进人口长期均衡发展”的目标。

她认为，十九届五中全会提出“增强生育政策包容性”，意味着面对出生人口不断下降的新形势，生育政策需要包容各种生育形态家庭（包括三孩、四孩家庭），通过生育政策的包容性和降低生育、养育、教育成本，从而构建生育友好型社会。

全国政协委员、北京大学光华管理学部副主任金李今年准备的4份提案都与生育政策有关。金李在接受媒体采访时表示，仅仅放开计划生育政策对出生率的增加效果有限，还需寻找其他的方案以提升生育率。

此前，中国人口学会会长、中国人民大学人口学教授翟振武接受界面新闻采访时也表示，当前人口形势和人们的生育观念已发生很大变化，已不能寄希望于通过调整人口政策来解决所有人口老龄化问题。

构建鼓励生育政策体系

究竟该如何鼓励生育？两会上代表委员提出的建议多是围绕税收、托育、假期等方面。

全国政协委员，中国人口与发展研究中心主任贺丹提交了题为《构建生育支持政策体系倡导家庭友好社会文化》的大会发言，建议加大对养育孩子家庭在税收等方面的优惠政策。

贺丹指出，从发达国家经验看，应对低生育率措施包括经济补贴、带薪生育假和托育公共服务等三大类别。经济补贴对低收入家庭短期生育安排有影响，对中高收入家庭影响有限。带薪生育、托育服务对提高生育水平作用明显。

关于女性生育权益保障方面，不少代表委员们也提出了自己的建议，尤其是呼吁完善男性陪产假的声音高涨。全国人大代表周洪宇、李金、庹庆明、林勇和全国政协委员磊等人，都提出了具体建议。

庹庆明建议，应规定男性配偶陪护假不得低于20天，夫妻异地的给予24天，生育二孩的给予30天。而全国人大代表林勇第三次提出，建议男性产假在42天以上。全国政协委员宋治平更是建议，将产假延长至3年到6年，以便于孩子在上幼儿园或者小学前能得到好的照顾和教育。

界面新闻注意到，3月8日，国家发改委副主任胡祖才在国新办举行的新闻发布会上表示，“十四五”时期我国将进入中度老龄化阶段，积极应对人口老龄化已上升为国家战略。

一位统计系统内部人士告诉界面新闻，目前第七次人口普查的数据已经形成，近期将发布，通过数据来看，我国各个年龄阶段的人口分布并不理想，人口形势的变化必然会加速生育支持政策的出台。

实际上，许多鼓励生育的工作正在按部就班的进行中。2020年全国两会结束后，国家卫健委在给黄细花的答复中介绍，2019年4月，国务院办公厅出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》后，该委切实履行牵头职责，推动建立托育服务标准规范体系，托育服务开局良好。“全国托育机构备案信息系统”自2020年1月8日正式投入使用，截至当年7月底，已有30个省份共5825家各类托育机构注册，收托婴幼儿规模达30余万人。

国家卫健委表示，将继续协调相关部门完善配套政策措施，支持各地结合实际，构建支持家庭生育的制度体系，积极应对低生育率带来的风险和挑战。