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1.公共租界里的大清官盐店1865年秋天，江北盐商施玉涛来到上海公共租界工部局，声明他已经获得了大清松太盐局发出的盐引，允许他在公共租界开设官盐店。他表示愿意每个月向工部局缴纳六十大洋税金，但要求工部局允许他带领手下缉捕租界内的私盐贩子。工部局拒绝了这个要求，但还是允许他的官盐店开起来了，前提是他为这些官盐店的营业执照支付二十五万枚铜钱（咸同年间，一两白银可以兑换两千枚以上铜钱）。
于是，历史上第一次可能也是最后一次，四间大清官盐店在上海公共租界开张了。接下来的故事，倒与柳宗元的黔之驴有几分像。起初，租界里的华人因为摸不清状况，大清子民的惯性驱使不少人转向官盐店购买，私盐贩子的活动也收敛了。官盐店趁热打铁，由一帮伙计领着一个洋人假冒的巡捕，强迫华商开办的妓院每月购买五到十五斤食盐。这个假巡捕果然蒙住了华商，让他们误以为这是工部局的意思，不得不买下这些高价食盐。
到了这年冬天，官盐店的伙计在虹口看到有人贩卖私盐，双方大打出手。在大清管辖的地界，盐商是可以动用私人武力抓捕私盐贩子的。但是在租界，双方都被抓到了巡捕房，然后转到洋泾浜北首理事衙门，最后不了了之。官盐店假冒巡捕要求商家强买官盐的事，也捅出了篓子：丁日昌道台不久前刚发了布告，禁止上海的官盐店强迫百姓购买，因此这帮强卖食盐的要吃官司了。
这下子，租界里的华人算是看穿了施玉涛这只纸老虎，他其实并无任何华洋后台。于是私盐贩子再度活跃起来，施玉涛的官盐店则生意一落千丈，每日生意连五百个铜钱都勉强，根本无法弥补捐税、执照和其他开销用度。根据工部局总董耆紫薇(William Keswick）和总办约翰斯顿(Alex Johnston)的报告，施玉涛和合伙人为了这些官盐店已经投资了三千两银子，必然大大亏空。
读到这里，你可能会有几个问题，什么是官盐店？大清为什么会有官盐店？官盐店为什么会在租界大败亏输？其时，上海租界已经完成了第一次人口普查，公共租界与法租界计有人口十五万余，其中洋人不过数千。清政府在与英法各国的谈判中，一直坚守住了一条底线，就是绝不允许外商将食盐出口到中国。既不买官盐，洋人的盐也不准进口，租界里的十几万华人和洋人是怎么吃上盐的？
2.百代都行秦政制
人离不开食盐，但自从人类从狩猎向定居农耕的生活转化后，普通人从动物脂肪中获取足够食盐的途径就被切断了。与谷物和水这些必需品不一样，食盐的产地分布集中，而古代普通人难以获得制作食盐的设备和技术。对于古代的集权政府而言，这种需求弹性极低但产出却容易控制的商品，真是老天赐予的绝佳财赋来源。
不少资料把春秋管仲作为我国盐政的创始人，认为他第一个提出了“官山海”制度，依据是《管子》里的“唯官山海为可耳”这句话。但这已无法可考，毕竟《管子》只是战国学者托名管仲的作品。食盐的政府控制和专卖制度，虽然是标准的秦政，却没有在秦国和秦朝实行。有确凿记录的创始者，是好大喜功的汉武帝。汉武帝四处征伐，又大造宫室，耗尽了国家财政。为了增加财政收入，他起用桑弘羊和东郭咸阳等人，推行盐铁专卖政策，将煮盐、冶铁及其贩卖，全部收归官府，不许私人经营。从此以后，盐的国家垄断，成为历代统治者极为重要的财赋来源。在唐代的第五琦-刘晏榷盐法之后，各朝从盐的国家垄断中获得的收益更上了一个台阶，用《新唐书》的说法，“天下之赋，盐利居半”，元代和明代文人也屡屡有类似的表述。古代文人的话多有夸张，但如果我们用相对靠得住的清末资料，那么二十世纪初年清朝中央和地方政府的盐税收入大概为四千万两，与赫德改革后的大清海关关税大致持平。
历代盐法复杂多变，但从汉武帝之后大致的趋势，是从朝廷控制全生产链的完全官有制度，逐步过渡到了民制商收商卖的制度。那么，官府力图控制的买卖，为什么要让商人插上一脚？首先，这是官僚机构的内在缺陷所决定的。官僚往往都是外行指挥内行，既不懂技术也不懂商业。用官僚机构来主导生产，又存在天然无法解决的激励问题：原则上官员不应该从生产中获利。因此，最后的结果必然是人浮于事，机构臃肿，本身就要耗费大量国家财政，生产的产品却价格高质量差。在著名的盐铁会议中，贤良文学痛斥盐铁官营后“盐铁贾贵，百姓不便，贫民或木耕手耨，土櫌淡食”，并且官府制造的铁器，“民用钝弊，割草不痛”，生动地说明了这个问题。在这一点上，雄辩滔滔的桑弘羊也只能吃瘪。
唐代原本承隋制，在盐政上与民共利。但是安史之乱开始后，朝廷用兵需要大量军费，于是度支郎中第五琦在战争中紧急推行榷盐法，将食盐的生产、运输、销售全部控制在朝廷手里，并将食盐价格定在天宝年间市场零售价的十一倍。第五琦榷盐法施行后，朝廷从盐务中获利四十万缗，财政危机有所缓解。但全面官营的毛病很快也暴露出来， 朝廷不得不设置大批盐务机构，导致成本大增。盐官又很容易贪污腐败，手下胥吏也敲诈勒索，强行摊派，百姓受害匪浅。
于是，新任盐铁转运使刘晏革新了第五琦榷盐法。刘晏新法，是在保留官府控制食盐生产和统购的基础上，引入了商人来运输和销售，给予这些商人食盐专卖经营，把商人的激励与政府财政绑在一起。由专业的商人取代业余的官僚机构后，政府开支节省了一大笔，整个盐务系统的运行效率也大大提高了。没有了胥吏的敲诈勒索和强行摊派，百姓也可以喘口气。刘晏接手盐务后，盐利很快从四十万缗涨到了六百万缗。刘晏榷盐法，深刻影响了此后一千一百多年中国的盐政。此后，中间虽有反复，但大趋势是商人和平民在盐务中起的作用越来越大，终于到明清定型为民制商收商卖的纲商引岸制。
历代官府，大概是想明白了一个道理，即便是搞垄断，也是商人更专业。
3.当利润高达500%
历代盐业垄断若想成功，最重要的前提是禁止民间的食盐买卖。从汉武帝实行盐铁专卖开始，朝廷就设定了严酷的刑罚来对付民间的食盐买卖。经过历代发展，法网越织越密，刑罚也越来越重。然而，关于任何非法活动，托马斯·唐宁的名言一阵见血：为了100%的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300%以上的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至去冒绞首的危险。这就形成了一个悖论：官府（后来又加上有专卖权的盐商）制定的垄断价高出成本价越多，那么会有更多的人冒着风险去贩卖私盐，最后达成动态平衡。根据张謇的估算，清末的食盐税率达到了成本五倍以上。而根据日本学者左伯富的估计，清代百姓有一半的食盐消费量来自私盐。
盐法与私盐相生相伴，互为因果。盐法催生了私盐，私盐又反过来塑造了盐法。随着古代制铁和制盐技术的发展，私盐的禁绝越来越困难，这也是食盐的完全官有制被废弃的另一个重要原因。古代往往盐铁并举，一大原因是铁器长期以来都是制盐的重要工具。在西汉，食盐主要采用煎制法，需要大铁盘子，但当时制铁技术有限，加上政府实施铁器专卖，从源头上不难控制食盐的生产。随着制铁技术的进步和扩散，民间逐渐也有可能获得制盐的铁器。同时，其他的制盐方法也在出现和改进，例如，晒盐法在宋金两代得到大发展，并在元代大规模应用。如此一来，民间制备食盐的能力大大提高，食盐的官府完全控制在技术上也难以维持下去了。
在宋朝丢掉半壁江山后，临安的偏安小朝廷不得不倚重淮浙的盐利来支撑庞大的军费开支。南宋的盐政曾长期两法并存，在一部分地区实行官鬻法，由政府专卖；另一部分地区则实行钞盐法，由商人向官府请钞后贩运发卖。而实际上，在实行官鬻法的很多地区，由于私盐的冲击，政府专卖名存实亡。起先，因为百姓不愿意购买高价官盐，官府向百姓强行摊派。到了后来，连这一步表面文章都省了，演变成为事实上的人头税：官府向百姓收钱，却不发给食盐，而是默许百姓向私盐贩子购买。
在我国历史上，私盐贩子不绝于书，小则隐介藏形，大则翻天覆地，是不可忽视的政治力量。在评书演义里，贩私盐的程咬金当上了瓦岗寨皇帝——当然，隋代实际上没有实行食盐专卖，历史上的程咬金真去卖盐也挣不了几个钱。在真实的历史上，唐末搅动天下的王仙芝就是贩卖私盐的，同时代大名鼎鼎的吴越王钱镠在投军前也是私盐贩子。而元朝的私盐贩子张士诚和方国珍都曾趁势而起，割据一方。长期的非法活动锻炼了他们的组织能力，而私盐的暴利为他们准备了起事的第一桶金。
从封建帝王维护统治的角度来看，如果把所有的商人都排斥在盐务和盐利之外，这些人便容易成为私盐贩子，而其中有组织有领导能力的，更容易成为统治的不安定因素。因此，放弃官府专卖，把商人中有组织能力有影响力的吸纳到体制内部，无疑能起到分化私盐贩子、稳定统治的作用。经此一变，官府与私盐贩子之间的大量矛盾，便可以转化为与官府利益绑定的盐商与不交税的私盐贩子之间的斗争，何乐而不为？在明朝中期纲商引岸制成型、在册盐商的食盐世代专卖权确立之后，明清两代的盐枭就注定只能小打小闹，掀不起大风浪了。清代两淮最大的盐枭案——黄玉林案，官府最后也只起获大小船只十一个，前后投案人员四百余名。清代统治者也允许盐商动用私人武力缉捕私盐贩子；因为切身利益的缘故，盐商往往会比官府更积极地缉拿私盐。我们开头故事中的施玉涛，就自告奋勇向租界申请动用私人力量缉拿私盐贩子。
4.谁是最大的私盐贩子？
回头来看，这位江北盐商施玉涛，倒比得上有勇气第一个吃螃蟹的人。当他踏入租界工部局之前，便开始了一场赌博。他赌的是，在大清国其他地面上施行的纲商引岸制度，也能在租界复制成功。如果赌赢了，他的官盐店就能财源滚滚：公共租界有华人九万余，按每人每年消费十斤计，即是九十万斤，而官盐每斤的利润在二十个铜钱以上，一年下来的利润就能回本。从他的角度来看，他赌成功的赢面还很大，只要以下任意一个条件满足。最好的局面，是收了钱的松太盐局或道台衙门能出面与洋人交涉，出动巡捕禁绝租界里的私盐买卖。如果官府缩头了，那便退一步， 洋人在收了他的钱后，选择睁一只眼闭一只眼，任由他的手下取缔私盐。遗憾的是，这两种情况都没出现，官府可能如意料之中地没有替他出头——关于在租界中开设官盐这件事，丁日昌道台没有任何公开说法。而工部局也不允许他在租界私自动用武力。总之，只要私盐无法被取缔，他的生意便注定要亏本。他赌输了。
施玉涛大额亏损的另一个背景，是太平天国起事后，清政府被迫放松了对于上海周边产盐地（例如杭州湾和浦东海边）的控制。原先，这些地方出产的食盐被严格监管，未经许可很难运离产地。太平天国失败后，这些监管机构没有立即恢复，私盐贩子从这些地方采购食盐就方便多了。如果他们将收的盐卖给松太盐局，那么每斤可得五个铜钱，但松太盐局把这些盐给了官盐店后，零售价格就达到每斤三十二-四十九个铜钱。而上面种种迹象表明，上海租界刚好是大清盐法的一个真空地带，私盐自然源源不断流向租界。
那么，让施玉涛大败亏输的私盐贩子，究竟是些什么人？很遗憾，工部局留下的文档没有提供更多资料。幸而，张小也先生的《清代私盐问题研究》为这个问题提供了重要的参考。根据他的研究，清代私盐贩子来源庞杂，参与者众多，制盐的灶户、非法武装的盐枭、贩运食盐的雇工和伙计、平民百姓、甚至官员和士兵，都可能参与私盐的运输和贩卖。那么谁是最大的私盐贩子？答案出人意料，恰恰是那些在官府注册的合法盐商。
纲商引岸制度有两个要素。一是销盐有岸，即根据各大盐区的产量、地域、运输条件等，划定各盐场的行销范围，分界行盐，称为销岸。二是行盐有引，即大部分销岸的食盐运销，由官府登记在册的专商负责，称为引商或纲商。这些引商持有户部签发的引票，在向官府缴纳固定额度的包税后，可以在指定盐场购买指定数量的食盐，并运往指定销岸出售。在册盐商的引票可以世代相传，因此成为一种封建特权。而官府也可以据此对在册的引商进行严密控制，通过他们来完成自己的财政目标。
按理说，在这种严密的制度安排下，官府与引商的利益似乎紧密绑在一起，双方只需要联合起来对付私盐贩子就可以，为什么还会出现引商贩卖私盐的事呢？这就要归结到官府与引商之间的信息不对等。官府给在册盐商发放盐引，无非是把他们作为提款机，予取予求。假如双方信息对等，那么官府就可以通过设定每个销岸的最优食盐价格与销量，从而获得最大的盐利。然而，盐商日常负责食盐的运输与经销，掌握了消费者需求的第一手确实信息。官衙里的老爷们却没有这份闲心去操心小民们吃几两咸盐。这就形成了双方的信息不对等。
清代人口增长较快，但各个销岸的人口和经济增长并不平衡，因此食盐需求量变动也不平衡。 因为信息的缺失与官僚机构天然的反应迟缓，官府设置的额定盐斤经常与当地居民的实际需求相去甚远。于是，引商就有机会通过填补这些缺口来增加利润。贩卖私盐虽然有一定风险，但却可以避开沉重的盐课。引商熟悉货源（有些引商自己就开办了盐场），有运输和销售的渠道，又有官商身份作为掩护，与盐务官员关系密切。一旦官定的盐斤无法满足某个销岸的需求， 他们很容易从各个环节参与私盐的贩卖并从中获利，例如将盐场夹带出来的食盐卖给私盐贩子，或者将各种渠道获得的私盐通过官盐店卖出，或者将本销岸的食盐跨界运往价格较高的销岸发售。
根据《清代私盐问题研究》，康熙、雍正年间的盐商王惠民父子匿课行私案，横跨二十七年，共销私盐八十万包，价值达一百六十余万两，这个规模让盐枭都瞠目结舌。而雍正朝的卢询认为，盐商夹带的私盐要超过他们引票额定盐斤的数倍。当然，官府也不傻，于是盐商需要支付的盐课日益沉重，接着就有各级官衙强索陋规和捐纳等，不断将他们的合法和非法利润挤榨出来。
可以想象，如果公共租界允许施玉涛动用武力缉拿私盐贩子，那么这个官盐店老板就将很快成为租界最大的私盐贩子。当然，作为一个有财力有胆魄的盐商，他对自己的官盐店在租界吃瘪这件事情，是哑子吃馄饨，心中有数：没有暴力作为后盾，垄断利润是不可能维持的。
（作者奚锡灿为复旦大学经济学院教师）
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