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【文/小詹姆斯·温尼菲尔德迈克·莫雷尔格雷厄姆·埃利森 译/观察者网 由冠群】
明年1月，无论是特朗普继续执政其第二任期还是拜登上台，这个政府都将接受自冷战开始以来美国所面临的最严峻的外交政策考验。这一考验不仅来自于具体的挑战，也源于国家大战略四个经典变量间的日益失衡：目标、方式、手段和安全形势。如果不认清和解决这些问题，美国现有能力就无法实现本国想要实现的目标，这种目标与现实的差距将引发愈加难以接受的战略风险。
从我们在军队、中央情报局和国防部担任国家安全官员的经验出发，我们理解要纠正这种失衡是说易行难。决策层拒绝设定优先目标次序，在大多数情况下只是头痛医头脚痛医脚，并滥用“重要”一词。军方及相关战争机构墨守成规，而这些成规在很多方面已不符合美国的利益。此外，公共机构对世界局势的真知灼见与情报机构窃取到的机密信息同样重要这一观点也很难获得专业情报机构的认同。
美国《外交事务》杂志刊载本文
要克服这一阻力就需要总统发出明确、直接的命令，并有严格的后续措施确保政府执行命令。发出总统指令的结果应是产生一种新的国家安全战略：简明扼要且不八面玲珑。这就需要通过设立一份通用的、确定了优先考虑顺序的安全利益清单来厘清我们的目标究竟是什么，同时使用这份清单来引导我国汇集资源，运用国家力量。此外，还需要有一份清晰的提纲来描述这一整部交响乐该如何演奏，这样所有乐器就能调试合拍，配合默契了。
与总统指示相伴而生的是全国都必须产生一种紧迫感，这种紧迫感反过来又要求领导层英勇无畏团结一致。在世界其它国家眼中，美国正在走向衰落，而雄心勃勃的大国正在争分夺秒的利用这一时机。此时制订有效的外交政策和国家安全方针比以往任何时候都更加重要。但是，如果没有一种新的方式使美国的力量与其目标保持一致，那这种尝试就将失败，重蹈过去战略失误的覆辙。
目标、方式、手段
外交政策需要在四个经典变量之间保持平衡。“目标”是政府试图保护和促进的国家利益。“方式”是为达到这些目标而采用的策略、政策、概念和方法。“手段”是构成国家力量的各个要素，国家通过征税或借贷获得这些要素，这些要素能确保方式行之有效。而所有这三个变量都在全球安全、经济和政治形势中运作，其它国家也都在这个世界舞台上追求本国利益。
当前美国外交政策的失衡是由这四个变量中的两个驱动的。首先是过去20年全球形势的变化，包括美国与其主要竞争对手之间相对实力的重大转变，这种形势的变化对美国构成了一个巨大的挑战。国内生产总值（GDP）构成了国家力量的基础，其变化就很能说明问题。以购买力平价衡量，美国在全球GDP中所占份额从1950年的50%下降到2018年的14%，而中国最近已经超过美国达到18%。此外，中国和俄罗斯都利用了美国连续20年“陷入战争泥沼”无暇他顾的时机，缩小了本国与美国在常规军力方面的差距，并开发出了不对称战力。它们使用科技力量去榨取开放民主社会的利益，它们还通过在美国及其传统盟友间挑拨离间来削弱美国的领导地位。
其次，美国选民明显希望将更多注意力和资源集中于国内事务。此外，因采取措施减轻新冠疫情带来的经济影响，美国政府债务已扩大到之前认为不可持续的水平。到今年年底，债务占国内生产总值的比例将达到110%，这是自二战结束以来的最高水平。其结果是，可用于执行外交政策的总体资源几乎必然会减少。
下一届政府将不得不应对展现在这两个战略变量中的负面趋势。在应对的时候，它还必须关注其它两个变量，两个政府最能够控制的变量：目标和方式。政府需要采取一种更为严格的措施来达成“目标”，并更富有想象力地使用“方式”，包括使用所有国家力量的工具——外交手腕，军事优势，战略沟通力和经济影响力。
列出清单
调整目标需要采用一个严格的框架，这个框架要识别出用以指导外交决策的利益层次结构。此前还从来没有一个政府会列出这样一张利益清单，并利用这张清单来指导决策。
列清单的想法并不新鲜。例如，在2000年发布的《美国国家利益委员会报告》中就出现了一个有说服力的实例用以解释这一方法，该报告认为明确国家利益是执行“一项可持续的美国外交政策的唯一坚实基础。”然而考虑到具体的国家利益会随时更改以及要保持专注和纪律，更加有用的做法是先从一个概括性的利益层次结构着手，这样需在某种特定情形中达成的目标就可以与更加长久和基本的目标联系在一起。否则，此前多届政府最恶劣的倾向就有可能重现：执着于任一被认定是“重要的”新危机。
建立一个应对威胁和做出选择的框架应从一个五层利益结构开始。美国的第一层国家利益是以自由民主国家的身份生存下去——这也是历届美国政府最重要的职责。在冷战时期，决策者经常重复这样一句话“美国要作为一个自由国家生存下去，我国的基本制度和价值观要完好无缺。”受惠于美国被宽广大洋和友善邻国环绕的地理环境，传统上只有大规模核攻击和可能的生化武器攻击才可能威胁到这一层国家利益。而现在，以光速进行并不再受物理距离限制的信息攻击必须也被考虑在内，因为这种攻击可能永久改变美国政治体制的特性。
第二层是防止国家及本国公民遭受灾难性袭击。许多威胁都属于这一类，包括重大恐怖袭击；突发性核爆炸；针对关键基础设施实施的瘫痪性网络攻击；海底电缆被切断；甚至是由高空核爆引发的电磁脉冲攻击。其它威胁还有犯罪集团每年进口合成阿片类药物毒杀我国数以万计的公民。虽然这些不会威胁到国家的生存，但其高昂的人力和经济成本可能会导致我国的生活方式发生系统性变化。
第三层是保护国际运作体系和确保美国在该体系中继续发挥领导作用。该体系有时候也被称作国际秩序，这个体系拥有各种制度、法律、协议和规范，它们确保了美国人和其它国家的人民能安享70年无世界大战的和平生活，他们的经济福利也获得了有史以来最大程度的提高。在这一体系中，美国领导建立了以规则为基础的体制扩大全球贸易，以美元为储备货币促进金融业发展，还建立了一个拥有开放标准的全球互联网，所有这些都促进了全球经济的增长。尽管反对该体系的外部竞争对手一直在威胁这一体系，但现在越来越大的压力却来自该体系内部日益高涨的民族主义和民粹主义。
第四层是保护盟国的安全和获得它们的支持——这一盟国和伙伴国家独有的利益可被认为既是方式又是目标。国际联盟与前三层重要利益密切相关，尽管美国的领导角色在国内外并不总是很受欢迎，但拥有盟国对美国的安全和繁荣至关重要。它们为美国提供了一个国际市场；提高了美国自身的外交、情报和军事实力；还在必要时向美国提供了合法性甚至道德性方面的支持。在大国争霸战中拥有重量级盟友会使美国更加强大。
最后，就是在可能的情况下保护和推广普世价值，包括防止出现战争暴行、种族灭绝、蓄意袭击平民、化学或生物战等行为，以及尊重国家主权和减轻人类痛苦。因各国对“普世”的定义不同，推行民主理念就多少引发了一些争议。
解释利益层级结构的案例
尽管别人也有理由提出一系列其它不同的利益，但重要的一点是，要有一个稳定和明确的利益层级结构。拥有这样一个结构会使我们在为了国家安全汇集资源时更加审慎，暴露出狭隘利益集团（如个别军事部门或国会有权势议员的利益）导致的，或仅是因为缺乏想象力所导致的某些国家利益受到过度或过少保护的情况。
拥有这样一个结构还会使我们在使用国家力量工具时提升自身的理性判断能力。当在某一特定情况下，受影响的利益层级、数量和受影响程度具有很强关联性时，决策者应该更愿意使用较多资源去保护这些利益。如果重要利益受到威胁，那使用武力（必要时单方面使用）就是合理的，即使付出高昂的生命、财富代价和机会成本；而当这种关联度不高时，那大量使用包括武力在内的国家力量就是不恰当的。由此产生的必然结果是，有必要通过保护可能威胁到高层级利益的低层级利益来避免使小问题恶化成大问题。
为了了解这一框架如何有助于澄清思路，帮助决策者做出艰难的选择，不妨考虑一下小布什政府做出的一系列决定，即追捕本•拉登，摧毁塔利班政权，然后建立一个民主政府来取代它。在要达成的第一项目标中，上述第二和第四层安全利益之间存在着足够强的关联性（即需要防止出现针对美国及其盟国的更多灾难性袭击），这就使得美国大规模动用武力具有了正当性。然而，一旦这些威胁被削弱，尽管没有完全消除，那这两层利益的相关性就大大降低了。在试图建立一个民主的阿富汗以防止未来再出现恐怖袭击的过程中，决策者们被第五层利益所吸引。但是，在接下来的二十年里，各层利益之间的整体关联度和使用的各种方法却并不能证明在阿富汗耗费了如此巨大的生命、财富和机会成本是合理的。
不断变化的安全形势和对所用手段日益增多的限制将要求下一任总统做出越来越艰难的决定，即决定哪些目标最值得分配到更多资源和受到国家力量的关照。当然，保护更高层级的目标，包括美国本土的安全和民主，是坚定不移的。但是，如果通过上述利益层级的视角进行彻底审视，其它利益（美国对当前所有盟国和伙伴的承诺意愿，或其在世界各地区保持军事主导地位的决心）是否会重新调整以便更好地反映形势和手段的变化？这样的决定是否会产生更聪明的方式去处理这些利益？在回答这些问题时，下一任总统应该听从亨利•基辛格的警告：“没有一个国家能在每一时刻在世界各地同时采取明智的行动。”
困于半路
现在是形势恶化而手段有限，只有一个变量能保持各变量间的平衡和保护被认为是最重要的国家利益目标：方式。方式来源于国家力量的各种要素，包括外交、信息、军事和经济工具。无论单独使用一种工具还是协同使用多种工具，这些工具都是决策者在试图完成目标时所借助的方法。当现有战略方式不足时，领导人必须鼓起勇气和发挥创造力，像美国在太空竞赛期间所做的那样寻找新方式或升级旧有方式。
改变方式可能比调整目标更困难。在像美国国家安全机构这样的大系统中，为维持现状而做出的内部和外部投入使现有做法很难发生改变。在几乎所有事例中，新的方式都需要在美国国家力量的各要素之间以及在实际使用这些要素的机构内部重新分配手段。尽管如此，下一届政府仍有机会重新调整其利用美国国家力量每一要素的方式，以更好地为美国的目标服务。另一种选择是为了混乱的目标，冒险推行不可持续或过时的策略。其结果就是在提供共同防御、提升人类福祉和确保天赐自由方面，美国将越来越力不从心。
（观察者网由冠群译自美国《外交事务》杂志）
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