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共享单车迎来了顶层设计。
5月22日，交通部发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），其中明确，互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）是分时租赁营运非机动车，同时，不鼓励发展互联网租赁电动自行车。
《征求意见稿》提出，实行用户实名制注册、使用共享单车，运营企业禁止向未满12岁的儿童提供服务，还要为用户购买人身意外伤害险和第三者责任险。此外，还鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押金方式提供租赁服务。
共享单车需不需要来自中央部委层面的顶层设计？实行实名制有没有必要？鼓励免押金对企业的经营会不会造成影响？《征求意见稿》的出炉引发热议。
“交通部的指导意见其实是对有争议的问题做一个统一的认识，进行一个方向性的指导。”中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者，共享单车的实际经营和服务基本是属地的，但是，其在押金收取、信息保护、防范风险等层面，确实也需要国家层面予以回应，消除争议，鼓励创新。
“这对保护平台企业和用户的等各方的合法权益的，都具有重要价值。”李俊慧说。
下为澎湃新闻梳理的《征求意见稿》五大关键词。
【 共享电动自行车】 不鼓励发展****并非禁止
共享自行车的兴起，也带火了共享电动自行车，但二者的命运却不太一样。
北京、上海、杭州等地拥抱共享自行车的同时，却都先后提出不发展共享电动自行车。对此，《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》（征求意见稿）解释称，原因主要包括以下两点：1.存在骑行对象不确定、不固定，车速较快，一旦驾驶操作不当，存在较大安全隐患，极易引发交通安全事故；2.充电过程和露天停放对电池的安全有很大影响。
南京则不同，3月17日发布的《南京市促进网约自行车健康发展的若干意见（征求意见稿）》，明确将共享电动自行车和共享自行车归纳为“网约自行车”进行监管。
此次交通部的指导意见在明确“互联网租赁自行车（俗称“共享单车”）是分时租赁营运非机动车”的同时，也提出不鼓励发展互联网租赁电动自行车。
国家层面的指导意见和地方的指导意见是否存在冲突？是不是意味着共享电动自行车的发展被打上了句号？
对此，李俊慧认为，需要注意交通部《征求意见稿》的措辞是“不鼓励”，并不是禁止，各地还是可以根据自己的实际情况，决定要不要发展共享电动自行车。这只是从国家层面表态不鼓励。
【实名制】是否有必要
在规范运营服务方面，《征求意见稿》提出，互联网租赁自行车实行实名制注册、使用，运营企业与用户签订服务协议，明确双方权利义务，规范对用户在骑行、停放等方面的要求。禁止向未满12岁的儿童提供服务。创新保险机制，为用户购买人身意外伤害险和第三者责任险，保障用户和其他人员人身安全。
有用户提出质疑，对共享单车用户实行实名制到底有没有必要？
“共享单车实行实名制其实在于其他的法律法规有要求，比如马上实施的《网络安全法》就提出了相应的实名注册的要求。”李俊慧指出，共享单车除了骑车、使用是线下的，解锁、计费、付费等环节都是线上的，共享单车平台实际上是网络服务的提供者。这个过程中，从跟用户约定合理正常使用共享单车来说，也需要掌握用户的身份信息。
国家发改委综合运输研究所城市交通室主任程世东对澎湃新闻分析，共享单车企业禁止向未满12岁的儿童提供服务，如何实现？通过实名制就可以尽可能地排除这样的情况。此外，在将企业的信用体系与国家、社会的信用体系对接时，也需要实行实名制作为基础。
李俊慧表示，《网络安全法》在保护个人信息方面，明确网络运营者收集和使用个人信息应当遵循合法、正当、必要的原则，且要目的明确并经用户知情同意。
【信用记录】标准如何设立
在信用管理方面，《征求意见稿》提出要加快互联网租赁自行车服务领域信用记录建设，建立企业和用户信用基础数据库，定期推送给全国信用信息共享平台。对企业和用户不文明行为和违法违规行为记入信用记录。加强企业服务质量和用户信用评价。鼓励企业组成信用信息共享联盟，对用户建立守信激励和失信惩戒机制。
ofo小黄车在发给澎湃新闻的回应中表示，将积极推进全行业信用体系建设，打通共享单车行业信用体系。
摩拜单车方面也指出，摩拜单车在行业内最早建成用户信用管理体系，通过行业首创的“信用分”系统规范用户行为，有效促进了安全骑行、合理停放、文明用车，为整个行业起到了标杆作用。此前，摩拜单车也积极加入了国家发改委的共享单车领域信用共享平台，并有信心牵头制定共享单车信用采集标准。
有用户指出，就骑个自行车，稍不留意还会影响信用记录，是不是处罚太过严重？
程世东指出，这有待后续实施时进一步明确，应该是比较恶劣的行为才会被记录，或者违法违规使用行为的次数达到了一定标准，才会影响信用记录。企业的信用记录与国家、社会信用记录的打通对于约束用户行为及行业规范发展有着重要意义。
【免押金】ofo称已采取托管
在保障用户资金安全方面，《征求意见稿》鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押金方式提供租赁服务。企业对用户收取押金、预付资金的，应严格区分企业自有资金和用户押金、预付资金，在企业注册地开立用户押金、预付资金专用账户，实施专款专用，接受监管，防控用户资金风险。企业应建立完善用户押金退还制度，积极推行“即租即押、即还即退”等模式。
对此，ofo小黄车方面指出，始终呼吁主管部门加强对押金的管理，独家采取资金托管，而非简单银行监管的方式确保用户押金安全。
摩拜单车方面也表态：摩拜单车是行业内最早实现押金由第三方金融机构进行安全监管的企业，专款专户，由招商银行实施押金监管，100%确保用户押金安全。
李俊慧指出，在共享单车服务发展过程中，共享单车的押金模式历来是一个备受关注的话题。究其根源在于，共享单车的押金打破了传统“一个租赁物对应一份押金”的模式，形成了“一个人对应一份押金”的模式。基于互联网的优势和特点，使得其押金具有了一定的资金归集功能。
“如果企业经营不善或挪用押金用于投资失败等，可能会给用户的押金安全造成巨大风险，导致出现不能退还的问题。”李俊慧认为， 《征求意见稿》对押金建立了较为完备的监管机制，避免出现资金安全风险，更重要的是，《征求意见稿》通过倡导的方式，希望单车平台将重心放在经营和服务中，而不是将单车作为一种融资方式。
程世东表示，企业收取押金最主要的目的是约束用户行为，而随着实名制的实施，以及信用记录的打通，未来用户行为已经处于一定的监管之下。“《征求意见稿》对于押金收取采用的措辞也是‘鼓励’，这就是说企业还是可以根据实际情况决定要不要收取押金。”
【电子围栏】 引导用户养成规范停车的习惯
在车辆停放方面，《征求意见稿》指出，共享单车企业要落实对车辆停放管理的责任，推广运用电子围栏等技术，综合采取经济惩罚、记入信用记录等措施，有效规范用户停车行为，及时清理违规停放、存在安全隐患、不能提供服务的车辆。各地要加强对互联网租赁自行车停放的监督，明确相关主管部门的执法职责。对乱停乱放问题严重、经提醒仍不采取有效措施的运营企业，应公开通报相关问题，限制其投放。
《征求意见稿》提出，城市要制定适合本地特点的自行车停放区设置技术导则，规范自行车停车点位设置。对不适宜停放的区域和路段，可制定负面清单实行禁停管理。对城市重要商业区域、公共交通站点、交通枢纽、居住区、旅游景区周边等场所，应当施划配套的自行车停车点位，规范自行车停放。
ofo小黄车在回应中指出，始终坚持发展专业运维团队，全面推行城市“网格化”运营；在共享单车行业中率先推行北斗导航定位系统，采用电子围栏的方式管理车辆。
摩拜单车方面表示，摩拜单车的每一辆单车均配备了自主研发的内置支持GPS+北斗的卫星定位芯片、和新一代物联网移动通信芯片，使超过450万辆单车实时联网。与此同时，摩拜单车率先研发和落地部署“智能推荐停车点”，通过科技手段智能引导车辆文明有序停放。
程世东指出，共享单车企业在解决实名出行问题的同时，也带来了车辆乱停乱放、车辆运营维护不到位、企业主体责任不落实等问题。在城市中心等重点区域采用电子围栏技术，并结合违停扣减信用分或提高费率的手段，可引导用户养成规范停车的习惯。
李俊慧表示，此前，有些地方对“共享单车”的投放限制较多，有些地方对“共享单车”的管理较为宽松，当然，还有的问题是，出现乱停放等问题时，不同部门之间可能出现职责交叉问题。对此，《指导意见》对部门职责也做了明确，城市人民政府要结合本地实际，明确各部门工作责任，建立联合工作机制，加强统筹协调，加快信息共享，促进互联网租赁自行车健康有序发展。