中国可持续棕榈油政策制定的思考

摘要： 中国在推进可持续棕榈油的发展中扮演重要角色，并发挥积极作用。本文旨在针对中国棕榈油行业现状，提出可供参考的可持续棕榈油政策。论文在分析中国棕榈油供给、需求以及种植现状基础上，进一步分析了中国可持续棕榈油现状。重点分析了中国可持续棕榈油的国际、国内制度建设及实施。以实施现状为基础，总结了中国可持续棕榈油面临的挑战，最后从公益平台建设、认证、本土化种植以及国际合作等维度提出可供参考的对策建议。

关键词： 中国；可持续棕榈油；政策

1 引言

中国是世界第二大棕榈油进口国，第三大棕榈油消费国，每年棕榈油消费量在650万吨以上。近年来中国在全球棕榈油价值链的影响力不断增强。中国对可持续棕榈油的态度及政策正对全球产生重大影响，促进中国可持续棕榈油对未来全球可持续棕榈油生产和贸易具有重要意义。

2 中国棕榈油供需现状

2.1 中国棕榈油供给状况

中国棕榈油供给100%通过进口，是全球第二大棕榈油进口国。如图1所示，自2013-2021年期间，中国棕榈油供给最低为468.9万吨（2016年），最高为681.8万吨（2021年）。中国棕榈油供给主要分布在进口港周边地区。主要有华北（天津周边地区及山东）、华东（张家港、泰兴、宁波等上海周边地区）、华南（广州黄埔、深圳及厦门等广州周边地区）三大区域。三大区域棕榈油进口量占全国进口总量的92%，其中华北地区占24%，华东地区占34%，华南地区占34%。中国目前有棕榈油加工（精炼、分提、调和）企业上千家，规模以上棕榈油加工企业50多家。

图1 中国棕榈油供给：2013-2021（万吨）

资料来源：国家粮油信息中心整理

2.2 中国棕榈油消费

中国是全球第三大棕榈油消费国，近三年中国年均棕榈油消费量均在650万吨以上。2013-2021年中国棕榈油消费如图2所示。中国棕榈油消费主要有食用和工业用。食用棕榈油占70%，主要用于包括煎炸油脂（方便面）、烘焙油脂和糖果油脂等。工业用棕榈油占30%，用于非食品行业，例如化妆品，表面活性剂，清洁剂等。中国各类棕榈油消费企业有5000家，主要分布在餐饮、食品加工和化工领域。其中规模以上棕榈油消费企业1000多家。食用棕榈油代表性消费企业主要有统一食品集团、顶新集团等；工业用棕榈油主要有广州宝洁有限公司、纳爱斯益阳有限公司、立白集团、联合利华等。大部分消费企业通常不自己直接进口，主要靠中间商供货。直接进口的消费企业约有50家，进口量约占总进口量的4%。总体上来看，进口棕榈油用于商业流通的比例约为80%，直接进入终端消费、来料加工贸易、保税区仓储转口货物的比例约为20%。

图2 中国棕榈油消费总量及增速：2013-2021（万吨）

数据来源：国家粮油信息中心

2.3中国油棕种植

中国油棕种植历史悠久，但历经磨难。最早种植始于1926年，目前已达规模种植两轮。第一轮为1950-1970年代，油棕产业上升为国家战略，主要用于解决全国食用油严重短缺问题。但因管理及品种问题以失败结束。第二轮大规模种植始于1980-1990，但因经济效益不佳而停止。目前油棕主要以观赏性植物散布于南方4省32个地市（州），面积约25.61万平方公里的广大区域内。在前两轮大规模种植经验与教训积累上，中国油棕品种和种植技术获得质的突破，中国热带科院橡胶研究所建有中国面积最大、品种资源最为丰富的油棕种质资源圃，总面积660亩。同时培育出年产油量200公斤/亩的“热油6号”，并开始大田试种。目前阻碍中国油棕大面种植的最主要因素有两个，一个是劳动力成本相较印尼、马来西亚高，约是马来西亚2-3倍。二是受土地资源限制，难以大规模种植，形成规模经济。

3 中国可持续棕榈油现状

3.1 中国可持续棕榈油国际制度协调

中国签署了系列国际协议，为可持续棕榈油提供基本的保障。如在联合国环境与发展大会，中国签署了五个重要文件《里约环境发展宣言》、《21世纪议程》、《关于所有类型森林问题的不具法律约束的权威性原则声明》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、约翰内斯堡《可持续发展世界首脑会议行动计划》等。中国参与了《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》，承诺到2030年停止和扭转毁林现象，包括由于棕榈油种植造成的森林破坏。中国还与美国和欧盟达成了联合宣言，共同支持消除全球非法毁林。

3.2 中国可持续棕榈油国内制度建设

中国可持续棕榈油实施具有良好的制度环境。中国政府高度重视生态文明建设，把生态文明建设提升到前所未有的战略高度，纳入到中国特色社会主义事业五位一体的总体布局中，提出要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。中国领导人提出的“两山”[习近平：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”

]理论与可持续棕榈油理念上下呼应。政府出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，明确了绿色发展的理念和目标，强调了人与自然和谐共生的基本方略，提出了实现碳达峰和碳中和的承诺，以及停止和扭转毁林现象的目标。《中国落实2030年可持续发展议程（2021年）进展报告》，指出“十四五”和2035年长期目标明确要求深入实施可持续发展战略，推动经济社会发展全面绿色转型。为推动可持续棕榈油的发展提供了法律依据和制度保障。2023年中国政府工作报告提出，“促进绿色低碳发展；推动发展方式绿色转型；完善支持绿色发展的政策和金融工具”。 “双碳”目标的提出，对中国来说是生产和消费方式的整体变革，这将影响整个棕榈油价值链上的企业。

3.3 中国可持续棕榈油实施

中国政府近年来越来越重视可持续棕榈油实施落地。一是制定了《中国软性商品绿色价值链发展战略框架》，分析了中国软性商品（包括棕榈油）的进口和消费对全球环境和社会的影响，提出了中国软性商品绿色价值链发展的愿景、目标、原则和路径，以及相关政策建议，为推动可持续棕榈油的发展提供了指导和参考。

二是成立了中国最大的食品和农产品国际贸易组织——中国食品土畜进出口商会（CFNA），加入了可持续棕榈油圆桌倡议组织（RSPO）、世界自然基金会（WWF）、碳信息披露项目（CDP）等，发起了中国可持续棕榈油联盟（CSPOA）。AAK、嘉吉（中国）、汇丰、欧莱雅（中国）、玛氏和明辉集团等六大品牌成为首批会员。CSPOA的成员品牌已承诺采购可持续的棕榈油，没有NDPE（“不毁林、不开发泥炭地、不剥削”）要求。

三是中国环境与发展国际合作委员会、中国食品土畜进出口商会发布了《中国企业可持续棕榈油消费指南》、中国食品土畜进出口商会与WWF北京代表处共同发布了《中国企业可持续棕榈油采购指南》等，为推动可持续棕榈油的发展提供了指导。

四是中国农业部中国绿色食品发展中心与马来西亚棕榈油认证中心（MPOCC）在北京共同签署的谅解备忘录，MSPO被中国接纳。以中国食品土畜进出口商会为主导，经常与可持续棕榈油圆桌倡议组织(RSPO)、世界自然基金会（WWF）通过如中英合作国际林业投资与贸易项目(InFIT)等，举办各种论坛提升公众对可持续棕榈油的认知与接受度。

五是中国本土头部企业如中粮集团，已成为央企中推动可持续棕榈油进口的“领头羊”，中粮旗下企业也已制定了相关的可持续棕榈油采购政策。

4 中国可持续棕榈油面临的挑战

4.1 实施可持续棕榈油迫在眉睫

一是随着中国大力推进生态文明建设，全面落实2030年议程，积极推动绿色“一带一路”发展等举措的深入，中国作为棕榈油进口和消费大国，来自世界以及国内各阶层人士推行可持续棕榈油的压力日趋变大。可持续棕榈油大势所趋。二是来自非可持续棕榈采购面临重大风险，风险一旦引发会给企业带来毁灭性损失。一方面，非可持续棕榈采购会助推棕榈油无序扩张，进而引发当地系统性灾难，供给不稳；另一方面，非可持续棕榈采购面临供应商中断、罚款和限制市场准入等风险。三是市场对企业实施可持续棕榈油呼声越来越高。随着消费者绿色消费意识提升，消费者将更加关注品牌和产品整体的社会、环境价值。可持续棕榈油采购可为企业提升美誉度和品牌价值。同时全球ESG（环境、社会、治理) 投资总额已经超过30万亿美元，应对森林风险已初步形成有效的市场政策环境。金融机构已经开始评估企业客户的可持续发展风险，并制定了一系列森林友好政策激励企业采取可持续发展实践。

4.2 中国可持续棕榈油意识有待提高

目前中国棕榈油主要依赖于进口，可持续棕榈油在中国业界和消费者中的认知度不高。一是RSPO认证比率低，截至2021年底，中国采购可持续棕榈油的比例仅为8%。RSPO中国成员数量少，目前仅300多家。二是棕榈油标签中“隐形”的存在。棕榈油的用途非常广泛，目前棕榈油约七成以上被食用（烹饪用油、食品工业、方便面、烘焙、膨化食品、糖果、饼干、冰淇淋等），但在包装上却通常被写作“月桂醇硫酸钠、棕榈酸”或直接标注植物油，没有明确标明棕榈油，棕榈油标签被“隐形”。 标签被B端工业用户“隐形”进一步引发C端消费者棕榈油认知度低。

4.3 中国可持续棕榈油利益相关者协调困难

可持续棕榈油的实施需要全产业链配合。棕榈油产业链包括贸易商、加工商、制造商、金融机构以及消费者。目前贸易商、加工商、制造商之间缺乏有效的沟通和信任，导致可持续棕榈油的采购意愿低。可持续棕榈油相比普通棕榈油有一定的成本溢价，导致消费者的购买意愿低；可持续棕榈油的生产和贸易受到国际标准和市场需求的影响，导致可持续棕榈油的供应量和质量不稳定。金融机构如保险和银行对可持续棕榈油的认知和投资更多受政府和社会组织的影响，而目前从政府和组织层面针对可持续棕榈油的压力几乎没有。最终形成可持续棕榈油供应链的多利益相关方之间的协调和合作相对困难。

4.4 中国可持续棕榈油政策有效性亟待提高

中国参与了《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》等国际倡议，但是还没有明确提出可持续棕榈油发展的具体目标和行动计划。中国发起了CSPOA等国内倡议，但是还没有形成一个统一和协调的可持续棕榈油发展机制和体系，参与倡议的企业数量和规模仍然有限，没有形成足够的市场需求和影响力；中国参与了RSPO的可持续棕榈油全球标准，但是RSPO认证可持续棕榈油在中国市场的比例仍然很低，远低于2020年底之前达到10%的目标，到2021年才8%。中国制定了《中国软性商品绿色价值链发展战略框架》等文件，但是还没有考虑到可持续棕榈油发展中可能面临的供应链管理、市场需求、消费者认知、成本效益等方面的问题和解决方案。发布了《中国企业可持续棕榈油消费指南》，但是这些文件还没有转化为具体的法律法规和行业标准，缺乏强制性和约束力。

5 完善中国可持续棕榈油对策建议

5.1 打造可持续棕榈油公益性服务平台

各国经验表明，公益性服务平台上承政府，下达企业，是政府和市场的纽带，是可持续理念推广的组织基础。为了更好的提高中国市场可持续棕榈油意识，开展可持续棕榈油活动。建议打造系列可持续棕榈油公益服务平台。一是成立可持续棕榈油公益性组织。建议在中国食品工业协会、中国食品协会或中国化工协会等国家一级协会下边设立可持续棕榈油协会。由协会协同包括政府、贸易商、加工商、制造商、金融机构、社会组织、认证机构、消费者等中国棕榈油供应链的利益相关者，倡导绿色采购、绿色消费、绿色标识。二是组织国内大的棕榈油产业链龙头企业，如益海、中粮集团、宝洁有限公司、纳爱斯益阳有限公司、立白集团、联合利华、蓝月亮、聚龙等成立可持续棕榈油商会。由商会制定并推广可持续棕榈油行业标准和指南，引导企业履行社会责任和环境责任。帮助全产业链落实可持续标准，增加消费者教育和宣传，提高公众对可持续棕榈油的认知和支持，引导导消费者认识并购买含有可持续棕榈油的食品。三是成立可持续棕榈油公益基金。建议由中粮集团牵头，联合聚龙、益海以及食品、日化相关企业，成立可持续棕榈油发展公益基金，支持可持续棕榈油理念推广、海外援助等。

5.2打造开放融合的可持续棕榈油认证体系

考虑到可持续棕榈油相关认证体系多，标准不统一，建议由政府牵头，成立上述公益组织，融合海外可持续棕榈油认证，建立中国的可持续棕榈油认证标准和认证机制。一是要结合中国棕榈油进口、加工、消费以及棕榈油产品出口实际，建立适合中国本土的可持续棕榈油认证标准、体系和机制。二是完善认证之间的对接、认可和融合机制。重点建立可持续棕榈油圆桌倡议（RSPO）认证、印度尼西亚可持续棕榈油（ISPO）、马来西亚可持续棕榈油（MSPO）、国际可持续发展与碳认证（ISCC）、可持续生物材料圆桌会议（RSB）、雨林联盟可持续农业标准（SAN/RA）、有机认证（Organic）、棕榈油创新集团（POIG）、高碳储量（HCS）方法等认证的交互融合和互认机制。三是培养可持续棕榈油认证市场。以消费者为目标，以棕榈油主要加工、使用企业为纽带，培养中国市场可持续棕榈油消费理念、危机理念、加工理念，培育可持续棕榈油认证的需求。建立培育可持续棕榈油认证第三方服务机构。

5.3 鼓励开展中国油棕本土化种植

中国北纬25度的云南大理以南有油棕分布，且能正常开花结果。理论上其以南大部分地区均可种植。虽然中国南方缺少集中连片的平地，但还有大量低产林地、撂荒地、桉树林地等边缘地，适合橡胶种植的区域都可以种油棕。按此估算中国适合种植油棕的土地面积可以达到2000万亩。中国最新的油棕品种“热油6号”可实现年产油量200公斤/亩，按此推算可实现年400万吨产能。这接近中国当前棕榈油进口量的三分之二。同时种植油棕，对于中国履行二氧化碳减排承诺也有积极的意义，油棕每年每公顷可以吸收57.2吨二氧化碳，超过柚木和松树等其他木材树木的吸收能力。

中国经过多年积累，与中国的主要棕榈油进口国相比较，在现代农业技术、管理、加工等方面拥有比较优势。在生态环境保护、碳排放政策方面拥有更严格的要求。而且中国油棕种植不会涉及热带雨林以及泥炭沼泽问题。如中国能开展油棕种植无疑在供给侧对可持续棕榈油提供支撑。一是政府引导、市场主导、需求诱导。政府组织、引导国内油棕加工企业，尤其是国有企业和用油企业通过混改，在油棕适产区超前布局，建设规模以上油棕加工厂，形成油棕潜在市场需求。二是加大油棕优质品种研发以及育、繁、推的补贴，支持棕榈油加工企业技术改良，降本增效。三是对油棕适产区进行普查，有序规划油棕种植带，鼓励当地国有农业企业集团牵头，创新种植经营模式，开展油棕试点种植。

5.4 建立可持续棕榈油国家平台

中国作为全球第三大棕榈油消费国，100%依赖进口。这既会提高棕榈油生产国生态环境压力，又使中国棕榈油海外供给面临巨大风险。为了有效推动可持续棕榈油事业、保障中国棕榈油海外供给，建议建立可持续棕榈油国家平台。一是整合协调现有国际贸易促进会、国际贸易商会、中国对外应用技术交流促进会等对外技术、人才机构，建立对印尼、马来西亚、泰国等可持续棕榈油技术、人才交流和培训平台。二是充分利用中国“一带一路”战略机遇，由企业牵头，协同丝路基金、东盟基金，在香港成立开放的，全球各类资金参与的可持续棕榈油专项基金，用于支持棕榈油生产国盈利或半赢利可持续棕榈油大型项目建设。三是加强政府间合作，推动国际多边机制和区域合作框架下的可持续棕榈油议题。建议成立可持续棕榈油部长级论坛，定期召开由棕榈油生产和消费大国相关副部长以上级别首脑参加的高级别论坛，打造可持续棕榈油相关的理念、战略、政策、行动的共议平台。

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参与单位： 华南农业大学科研团队、禾众基金会(Solidaridad)

执笔人： 华南农业大学经济管理学院：卢庆付、王海鹏、王琛玮

图片来源：禾众基金会(Solidaridad)