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亚太日报评论员 任泽平
近几年我国金融乱像丛生，金融风险不断积聚，金融监管正处于大变革时期。金融稳定委员会已经建立，央行正加强宏观审慎职能，超级央行呼之欲出，三会可能重新调整，未来中国金融监管改革的思路和措施是什么？
近期多位央行技术官员提出，中国金融监管应学习借鉴英国“双峰”监管模式。周小川行长近期也表示，中国金融监管机构改革参考研究了英国“双峰”监管机制。
英国是世界上金融业发展最早、最成熟的国家之一，其现行的金融监管“双峰”模式被公认为改革较为彻底、最适应当前现实的金融监管模式。英国金融监管体制从分业监管、混业监管到“双峰”监管的变革，值得我们借鉴。英国金融监管改革体现了健全宏观审慎政策框架、加强央行统筹金融稳定核心地位、重视消费者保护以及完善监管部门之间协调机制等新理念和新趋势，值得我们学习。
摘要
英国金融监管体制先后经历了从分业监管、混业监管到“双峰”监管的历史变革。1）《1986年金融服务法》成立了证券与投资委员会，承担证券业的法定监管职责，分业监管体制逐步成形。金融机构混业经营和国际竞争使分业监管体系受到了严峻的挑战。2）1995年老字号巴林银行破产事件引起了舆论对监管机构的普遍声讨，英国认为央行的监管权与货币政策存在目标冲突，而且央行在金融消费者保护和企业效益方面缺乏监管动力。1997年开始的“三方体系”金融监管改革取消了英格兰银行的监管权，成立了新的超级监管机构金融服务局（FSA），英国成为第一个实行统一金融监管的国家。3）2007年次贷危机后，北岩银行挤兑事件让人们意识到剥离央行监管权并不利于金融稳定，监管机构缺乏宏观审慎视角，不具备预判系统性风险的能力，与央行缺乏高效协作。一手抓金融系统稳定、一手抓市场行为规范的“双峰”监管模式受到英国重视。
“双峰”改革方案按照“目标型监管”原则，赋予英格兰银行维护金融系统稳定的核心地位，并撤销金融服务局，将其拆分为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），新成立金融政策委员会（FPC）。
1）在英格兰银行内成立金融政策委员会，负责制定宏观审慎政策，识别、监控并采取措施消除或减少系统性风险，以实现宏观审慎监管目标。
2）在英格兰银行内下设审慎监管局，负责对存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等进行审慎监管，以实现微观审慎监管目标。
3）在央行之外设立金融行为监管局，对超过56000家公司进行行为管理，并负责对审慎监管局监管范围外的约18000家金融机构进行审慎监管，以实现消费者保护目标。
4）强化英格兰银行的危机处理能力，加强其对系统重要性金融市场基础设施的监管权。
“双峰”监管模式有利于健全宏观审慎政策框架，防范系统性风险。传统货币政策只瞄准物价稳定，而忽略资产价格的波动；微观审慎监管只关注金融机构个体稳健而忽视系统性风险。宏观审慎政策的意义在于弥补货币政策和微观审慎监管之间留下的空白，从宏观经济和整个金融体系的视角抑制金融顺周期性和跨市场风险。
独立于央行的金融行为监管局（FCA）负责维护金融消费者权益、市场诚信和市场竞争。FCA关注前瞻性风险，加强主动干预。在风险评估方面，FCA强调前瞻性地深入评估风险，提前制定预案，探索有利于消费者权益和行业发展的长远解决方案。在监管方法上，FCA强调主动而强硬的干预，在消费者利益受损前及时干涉。在日常监管环节，FCA有三大支柱或三大模式：“前瞻性机构监管”,“专题和产品线监管”以及“基于事件的响应式监管”，并开发了相应的政策工具。
“双峰”监管模式完善了金融管理部门的协调机制。将金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）设在英格兰银行内部，有利于实现金融稳定方面的协调统一。1）金融政策委员会与微观监管机构的协调。作为宏观审慎政策机构，FPC与PRA和FCA建立了“信息与知识的合作性双向交流”。FPC有权向PRA和FCA发出具有约束力的“指示”和“建议”，还可以充当PRA和FCA之间的仲裁员。2）审慎监管局和行为监管局之间的合作协调机制。双方签署具有法律约束力的备忘录，明确双方对共同监管对象的监管职能划分和协调方式；当PRA认为FCA采取的监管行动可能危及金融系统稳定或引起“无序倒闭”时，PRA拥有“否决权”；针对接受PRA和FCA双重监管的金融机构，双方遵循一套规则制定与豁免的协商机制。
英国金融监管改革的启示：
1）根据目标设置监管机构和职能。改革后的英国“双峰”监管模式分别由英格兰银行的货币政策委员会（MPC）、金融政策委员会（FPC）、审慎监管委员会（PRC）以及独立于英格兰银行的金融行为监管局（FCA）负责物价稳定、金融稳定（宏观审慎）、个体金融机构稳健（微观审慎）、消费者权益保护等不同目标，防止出现监管空白，弥补监管短板，消除监管套利。
2）中国新监管改革主要是应对两大挑战和趋势：分业监管不适应混业经营，货币政策盯通胀忽视资产价格。改革方向：货币政策保障币值稳定，加强宏观审慎保障金融稳定，加强微观审慎保障个体金融机构稳定，保障消费者权益保护。央行负责前两个，金融稳定委员会负责第二个和监管协调，合并后的监管部门负责后两个。补监管短板空白让不该混业的交叉金融回归本业，合并分业监管体系适应正常的混业经营趋势。
3）当前各国央行都认识到了锚定通胀的局限性，开始关注资产价格和金融稳定。中国央行也更强调健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，将币值稳定和金融稳定结合起来。货币政策主要针对整体经济和总量问题，侧重于物价水平的稳定，以及经济和就业增长；而宏观审慎政策则直接和集中作用于金融体系本身，侧重于维护金融稳定和防范系统性金融风险，两者相互补充和强化。
4）根据金融创新发展形势调整完善监管框架，通过改革来化解分业监管模式与金融混业经营的矛盾。一方面通过加强监管，杜绝“以钱炒钱”资金空转，让金融业回归服务实体经济本源；另一方面加强监管机构之间的协调，并建立跨部门的更高层次的监管协调机构。
5）完善宏观审慎政策框架，防范系统性风险。简单地将分业监管机构合并为统一监管机构不能有效防范系统性风险。应明确宏观审慎政策的主体，赋予宏观审慎政策部门权威地位。针对不同的系统性风险来源，建立完善的宏观审慎政策工具体系。增强监管机构的主动干预权和自由裁量权。赋予央行对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权。增强央行综合统计和全面搜集信息的能力。
6）超级央行：加强货币政策、宏观审慎政策与微观审慎监管的协调配合。强化央行的审慎监管职能，增加货币政策与审慎监管之间的协调配合。将宏观审慎政策部门放在央行，赋予央行应对系统性风险的有效手段。
7）行为监管与审慎监管协调配合，消除监管空白。按照“目标型监管”原则，成立独立的行为监管机构，维护金融消费者权益和市场的有效竞争。明确监管机构之间的协调机制，消除监管空白。
8）打破“监管放松—危机—监管加强”的循环。监管过松往往酝酿危机，历史总在重复“监管放松—危机—监管加强”的循环。英国金融机构目前还存在一系列问题。特别是国际金融危机后，结构性调整滞后，“大而不能倒”依然是难题。英国于2015年决定在5年内新增15家银行，增加市场竞争。同时目前量化宽松货币政策导致英格兰银行资产负债表结构失衡。如金融机构的大量流动性以准备金的形式滞留在央行的负债端，占总资产比重从2007年初的23.85%增加到2014年9月的71.53%。
（来源：亚太日报）