户籍改革有望进一步加快

2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的特大超大城市积分落户。根据城区常住人口，目前只有北上广深属于超大城市，武汉、重庆、天津、成都、东莞、南京、郑州、杭州、长沙、沈阳属于特大城市。这意味着除了这十几个城市，其他城市的户籍会向流动人口全面放开。在这之前，部分大城市的户籍已经比较开放。比如我们调研发现哈尔滨虽然城区人口超过300万但很早户籍就已经比较开放，石家庄2019年3月已经全面放开落户限制。在《意见》之后，各省份进一步加快户改进度。2019年12月底，河南开封、洛阳全面放开落户限制。2020年1月14日，广东宣布将放开除广州、深圳之外其他城市落户限制，这意味着东莞这一流动人口占比较大的特大城市也将完全放开落户限制。

从近年户籍改革的趋势看，户籍放开有越来越彻底的趋势。我们有理由相信，不远的未来，附加于户籍的各种经济职能将逐步消失，这主要是由于户籍制度本身是适应于经济人口财政条件而不断调整的。

新中国成立后的户籍制度在上世纪50年代后期逐步形成，在1957年前我国还基本处于人口流动自由期，只针对政治敌对分子等特殊人群作出较严格的规定。为了推行更好的计划经济制度，这一时期也在人口登记上为更严格人口按户籍管理进行了准备。

1958年到1984年为城镇户口的严格控制期，农村居民获得城镇户口比较困难，想在城镇获取生活资料和就业可能性较小。这段严格控制城市户口、并对农村城镇居民户口附着上众多福利差异政策的时期，基本也是计划经济执行最严厉的时期，人口依户籍管理为经济计划执行提供了条件。

之后，由于改革开放和市场经济进步，逐步有劳动力从农村进入城镇就业生活，以往的严格控制劳动力流动的户籍政策弊端进一步显现，因此国家于1984年出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》开始允许农民入籍小城镇。从1984年到2001年，中央加大力气推动小城镇的落户开放政策，但对大中城市仍然有高度限制，因此这段时间可以称为户籍制度的“半开放期”。这个时期基本不严格控制农村人口流入城市，城乡和城城间人口流动初步实现，并在城市形成大量农民工。

在2001-2012年这段期间，中央层面并没有出台重要的户籍制度改革文件。但是，随着市场经济的推进和地方政府间竞争，在这段时间各个地区因地制宜地进行了差异化户改，比如部分地区为吸引投资而放开投资落户、为促进房地产发展而推行购房落户等等。

2013年，由于劳动力人口整体数量有减少趋势，城市化速度开始减缓，流动人口增速下降，在以往积累的较强财政能力基础上，中央发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等文件，提出城乡公共服务一体化、创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模等要求。

到了2014年，随着经济发展新常态共识逐步达成，经济增速放缓，要求进一步促进要素自由流动提升经济效率。当年7月，国务院又出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了在大城市普遍推广居住证制度、逐步将户口负载的福利分离出来，使得没有户口的城镇常住居民也能一定程度享受城镇公共福利。一直到2019年4月，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》及年底的《意见》出台，都是经济新常态下人口管理的应对之法。

以史为鉴，我国历次较大户籍改革都是因应于当时的经济社会条件。根据当前的经济环境，有理由相信户籍改革将进一步加快。

第一，中国劳动年龄人口每年以数百万规模递减，要求进一步提高劳动力利用效率，这客观上要求加快要素市场改革和户籍改革。

第二，大城市人口出现缩减态势，客观上允许适当放开户籍限制。

第三，由于内部改革和外部贸易争端，我国经济近两年出现较严峻下行态势，而大城市是经济发展领头羊，同时也是户籍改革顽固点，加快改革大城市户籍有利于带动整体经济发展，走出当前经济下行状态。

最后，在国家推动养老、医疗等基金全国统筹建设背景下，部分大城市实行相对严格户籍制度不利于建设全国性社会保障体系。

在当前外部环境充满不确定性的时期，通过户籍改革提升内部活力无疑是有利之举，而且要求越来越急迫。进一步加快出台特大超大城市户改，加快改革是经济社会客观要求。

（作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

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