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導語： 國企改革方案更多吸收了民意，體現了市場取向的改革意識。同時，明確根本要求是堅持和完善基本經濟制度，強調國企地位對中共確保執政地位的重要性。文件有三大新意與一大挑戰：國有企業將分類改革，方法多樣；強調國企集團資產整體上市，股權靈活；改革國資委職能，管資本及分層管理；混合所有制謹慎推進，關鍵看民企對國企的信心。
【亞太日報訊】一份名為22號文件的影本週一在微信群廣為流傳。網傳檔案名稱是《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》，沒有密級，允許公開。國家煙草專賣局網站當日刊發文章稱，9月6日，該局黨組召開擴大會議，傳達學習了《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》。該局學習檔與網傳檔同名，可以確認22號檔應該是一個真實的國企改革方案。
該指導意見提出了國企改革的五大基本原則，並提出了相應改革目標和改革措施。
五大原則包括：一，堅持和完善基本經濟制度；二，堅持社會主義市場經濟改革方向；三，堅持增強活力和強化監管相結合；四，堅持黨對國有企業的領導；五，堅持積極穩妥統籌推進。
改革的根本要求是堅持和完善基本經濟制度，發揮國有經濟主導作用，在此基礎上實現混合所有制。這樣的表述強調了國有企業地位的重要性，這是中共確保執政地位的經濟基礎。
國企改革方案體現了四大特點：
一、分類改革，方法多樣
檔兌現了此前輿論對改革的期望，即將國有企業分為公益類和商業類，方案對商業類國企的改革比較寬鬆，股權形式多樣，考核側重於經濟指標，包括資本價值、業績指標和競爭能力。
不過由於國有企業具有資本和政治優勢，在充分競爭市場，仍存在公平競爭問題。一方面國企具有體量優勢，可能對民營企業帶來不公平。另一方面，民營企業經營更加靈活，反過來國企要受到各種黨紀約束，也導致其可能畏手畏腳。因此，建立法治經濟，建立公平充分競爭市場，仍是政府要做的事情。
商業類國企改革面臨的另外兩個問題是，重要領域控股國企如何實行混合所有制，以及自然壟斷國企能否實現有效股權多元化。前者可能問題是，民間資本不敢進入國企，擔心自己成為唐僧肉。後者可能問題是，雖然股權結構多元，但由於都是國有資本，如何體現出資人權益，不讓股權結構流於形式，仍需要在操作層面加以細化。
對於公益類企業的考核是個創新，即不考核利潤，而是考核成本、品質、效率和能力，並且引入社會評價。這種考慮有利於國有企業提供高品質公共產品，不過如果考核不是由協力廠商機構提供，而是仍由國資委進行的話，考核標準可能要打折扣。因此，公益類國企的考核改革應進一步完善。
二、整體上市，股權靈活
方案強調完善現代企業制度，大力推動國有企業整體上市，特別是集團資產上市。這預示國家將大力依靠資本市場，對國有資產進行重組。
改革提出優先股和特殊股概念，這兩種方式增加了國有資本的靈活性。前者可以在充分競爭的商業類國企中增加民間資本數量，以國企經營權換民間資本，從而擴大國企競爭力。後者則可以通過特殊股形式，在不絕對控股條件下，實現對企業的政策引導，這對於傳媒類等既有政治要求，又需要靈活經營的企業而言，具有實際操作意義。
改革強調公司經營獨立性，法無授權，政府不得干涉企業經營，這有利於提高國有企業經營效率。要求外部董事占多數的公司治理結構設計，也有利於克服內部人控制的弊病。不過中國上市公司長期實行的獨立董事作用被人詬病，外部董事的遴選能否體現公眾利益，而不是國資委對外部董事的利益輸送，實際成為國資委代言人，仍需要有效制度安排。董事會避免一把手說了算，一人一票的制度設計值得肯定，關鍵問題還是董事會人員構成，是否合理有效，而不是僅僅體現國資委意志。
另外兩個值得肯定的改革措施是，一個是國有企業領導人員分層分類管理，一個是建立市場薪酬分配制度。党管幹部是國企原則，但分層分級管理使得領導人員使用增加了靈活性，選任制、委任制和聘任制同時使用，在確保党領導基礎上，實現了人員選用市場化。而在經理層，若能實現董事會選聘和管理經理人，則能夠有效保障公司治理有效實行。
國有企業一個敏感話題是薪酬問題，能否建立具有激勵作用的薪酬制度，是保證國有企業提高經營效率的基礎。從改革方案看，國企領導人的薪酬也考慮了任期激勵，經理人則建立市場化薪酬制度，如果能夠做到，有利於起到激勵作用。
三、“管資本”，分層管理
改革原則強調，在讓國有企業成為獨立市場主體同時，會強化監管作用，確保國有資產保值增值。這意味著一方面會改善公司治理，讓國有企業自主決策，另一方面也會強化國資管理職能。如果“強化監管”兌現的話，那麼目前國資委管理模式要隨之改革。現在是既管資本，也管人，還要管事，而在實際操作層面，對人和事的管理要大於對資本的管理。因此，如果將“強化監管”落實在保值增值上，那麼國資委將向“管資本”的模式方向改革。當然，國資委不會放棄管人，而是簡化幹部管理範圍，重點放在董事會人選安排上，而減少對經營層的人事干預。
方案強調國資管理以管資本為主，改革國資委職能，改革國有資本授權經營體制，推動國有資本優化配置，將經營性資本統一監管。
這樣的管理架構強調了資本管理的分層機制，一層是國資委，設立權力清單，通過管理資本來考核管理國有企業。另一層是建立資本投資和運營公司，實際代替國資委進行資本整合和管理，從而更利於以市場方式來促進資本保值增值。這樣的管理層級，也可以說是從兩層結構向三層結構轉化，即國資委——資本投資公司——國有企業。
這個改革若能充分發揮資本投資和運營公司作用，則能更好起到資本有效配置和管理效果，如果國資委以管資本名義直接管企業，很可能出現行政干預過度局面。因此，應儘快建立三層管理體制，避免國資委對國有企業直接管理，從而實現提高國資管理效率目的。當然，改革中也應避免國資委直接轉型為公司，換湯不換藥。資本管理公司應率先建立現代企業制度，達到公司治理標準。
四、混合所有制，謹慎推進
改革明確實行混合所有制，但改革方案是謹慎的，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，採取個性化實施方案，體現了中央謹慎態度。
混合所有制難以推進，實際存在兩個主要問題。一是擔心國有資產流失。國有資產如何定價，如何轉讓，轉讓給誰，不僅是技術問題，更是利益博弈問題，搞不好成為權貴集團瓜分國有資產的工具。二是擔心民間資本不買帳。拉郎配是政府慣用手法，如此行事，將導致民間投資實際打水漂。因此，民間資本對參股國企態度謹慎。
不過儘管有此擔心，政府仍希望通過混合所有制來實現國有企業股權多樣化，達到提高經營效率目的。此外，政府也希望通過轉讓部分國有資產，增加財政資金，填補改革缺口。可以說，政府以謹慎態度推進混合所有制，對這一改革抱有希望。但混合所有制能否成功，仍無法確定，這既要看改革能否不走樣，還要看民間資本是否對國企有信心。
改革方案除了上述四個特點，還突出了外部審計監督體制，党管企業的制度安排。黨組織在公司治理中確立法律定位，將在國企改革中進行實踐，如何將黨組織和董事會形成合理權力分配，是一個挑戰。
新一輪國企改革方案更多吸收了民意，體現了市場取向的改革意識，總體上具有積極意義，市場應該有所期待。（鳳凰財經 劉杉）
作者：劉杉，經濟學博士、中華工商時報副總編輯，兼任南開大學國經所教授，著有《中國再平衡》，《聚焦生活中的經濟學》。