欧盟海洋安全治理论析

欧洲海洋安全是欧洲安全在地理空间和功能领域上的重要延伸，是欧洲整体安全的重要组成部分。但在2010年之前，国内外学术界对于欧洲安全的考察较少从海洋维度展开。美国智库大西洋理事会的马格努斯·诺登曼（Magnus Nordenman）曾经指出：“不同于亚太区域主要被视为海洋环境，欧洲通常被认为是一种陆地形式的存在，欧洲作为一个大洲，其命运被牢牢嵌入巨大的欧亚大陆之中。”但是，“近些年来，欧洲的海洋安全开始处于聚光灯之下”，非法移民、能源安全、环境安全、毒品走私、海盗等这些与海洋息息相关的问题越来越对欧盟经济和民众福祉可持续发展构成了挑战。此外，欧盟并非在其发展历程中规避和忽视海洋安全。无论是战略层面还是政策层面，欧盟的安全防务一体化一直体现着对海洋维度的关注，而且《欧盟海洋安全战略》已经基本成型并处于不断发展和完善中。欧盟作为一个全球行为体，不仅越来越多地介入周边海洋事务，也开始关注远离欧洲大陆的海洋事务。对欧盟安全的海洋维度展开分析，并重点考察欧盟海洋安全治理的演进和发展具有重要的理论和现实意义。

一、欧盟：不容忽视的海上力量

传统观点认为，欧盟并不具备成为海上力量的基本元素。作为一个整体，欧盟没有整合的海军力量，与“欧盟海军”类似的相关术语也很少出现在欧盟超国家机构或者政府间对话的议程上。在探索和建构适合其身份认同的全球性角色的过程中，欧盟经常被视作一种“民事力量”（civilian power）或“规范性力量”（normative power）。时任英国知名智库国际战略研究所所长的弗兰西斯·迪歇纳（Francois Duchêne）曾将欧共体（欧盟）描述为“以经济实力见长，武装力量相对薄弱的民事国家集团”。尽管冷战结束之后，欧盟呈现出一定程度的军事化发展趋势，但仍然不具备高度整合的集体军事力量。欧盟程度有限的军事化身份和角色，使其很少与海权、海军、海洋权益维护等概念联系在一起。但实际上欧盟已经成为一股不容忽视的海上力量，欧盟的海洋治理能力正在不断提升，欧盟海洋安全供给者的角色也不断凸显。

从地缘角度观察，在欧盟东扩之前，欧盟15国所占据的地理空间是亚欧大陆伸向大西洋的大半岛。麦金德将这一区域描绘为“内新月形地带”，斯皮克曼则将这一地区描绘为“边缘地带”。“内新月形地带”和“边缘地带”会面临来自亚欧大陆大国和海上大国的双重压力。冷战时期美国和北约海上力量的存在，使得欧共体（欧盟）的地缘政治压力主要来自陆上大国，海洋安全并非欧共体（欧盟）的核心关切。随着欧盟的不断深化和扩大，以及非传统和传统安全威胁相互交织、日益复杂，来自海上的威胁已成为欧盟无法回避的挑战。西班牙塞尔维亚大学地理学教授胡安·苏亚雷斯（Juan Luis Suarezde Vivero）和胡安·罗德里格斯（Juan Carlos RodriguezMateos）指出，欧盟扩大不仅意味着地缘政治性质的改变，也涉及欧盟海洋地位的变迁。虽然，“冷战后欧盟的三次扩大造成欧盟重心转移至欧洲大陆的印象”，但是欧盟扩大至28个成员国使得欧盟的海洋边界扩展至大西洋、北冰洋、北海、波罗的海、地中海和黑海。

欧盟28个成员国中有23个国家是沿海国家，欧盟拥有的海岸线长达7万公里，是美国的三倍多。欧盟成员国专属经济区面积之和达到2500万平方公里，也超过美国居世界第一位。目前欧洲海洋经济的规模约4850亿欧元，从业人员540万人。预计到2020年，欧洲海洋经济规模将增加到5900亿欧元，从业人员增加到700万人。与海洋经济相关的活动不仅分布在海岸带或海上，在内陆国家也有。根据欧盟统计局数据，1亿9600万人（欧洲人口的43%）定居于海岸带区域，其中就业人口为8800万人。“欧盟对外贸易的90%和内部贸易的40%由海洋运输方式承载。”“欧盟拥有世界上最强大的海港网络，拥有世界上40%的商船队。”欧盟成员国中的希腊、塞浦路斯和马耳他是世界上最大的几个船旗国之一。在海洋渔业方面，欧盟仅次于中国拥有世界第二大规模的捕捞船队，捕捞船的数量为84909艘（2009年）。海洋经济是欧盟经济的重要组成部分，欧盟海洋经济实力具有较为完善的基础设施作为支撑。但是按照传统逻辑的理解，欧盟作为一个整体，并没有高度整合的海军力量来保障海洋经济的持续繁荣。

其实制约欧盟海军力量形成战斗力的主要原因并非资源问题而是政治问题。尽管美国一直督促北约中的欧洲盟友加强军备、增加防务预算，奥巴马政府的好几位防长都曾经对北约的欧洲盟友提出批评和异议，认为北约的欧洲盟友“享受了北约成员国的利益，但不希望共享风险和成本”；批评北约的欧洲盟友投入过少导致北约可能出现空心化的危机。美国总统奥巴马甚至在接受《大西洋月刊》专访时公开指责欧洲盟友“搭便车”，过度依赖美国，不肯加大国防投入。除开美国，北约27个成员国中仅有4个国家的国防开支占到GDP的2%。但是如果将欧盟成员国海军力量整合为一个整体，欧盟海军的“质”与“量”其实与美国不相上下。假设仍然算上英国海军的实力，欧盟成员国拥有的攻击型潜水艇、主要水面舰艇的数量超过美国；两栖作战舰艇的数量与美国不相上下。美国只是在航母数量和战略核潜艇数量上占优势。如果比较欧盟成员国与美国的海洋民事执法力量，欧盟成员国海岸警卫队拥有的巡逻艇是美国海岸警卫队的8倍多。此外，即使英国退出欧盟，欧盟仍然有5个成员国在其海外领地拥有11个海军基地。

无论从经济还是军事上而言，欧盟都是不容忽视的海上力量，但由于政策法规不足并缺乏有效整合，导致欧盟长期未被视为有效的海上力量。随着《欧盟海洋安全战略》的出台，欧盟海上力量的现实状况和未来发展值得进一步关注。

二、欧盟海洋安全治理的特点

作为越来越不能被忽视的海上力量，欧盟以其特有的方式不断谋求介入域内和域外海洋事务，并不断凸显欧盟后现代海洋安全治理模式的复合特点。通过前文对欧盟海洋安全政策的发展历程以及具体海域安全治理模式的描述和分析，可以总结出若干一般性结论和具有欧盟特色的海洋安全治理经验，并前瞻欧盟海洋安全战略背景下海洋安全治理的新实践。

（一）欧盟海洋安全观：从忽视海洋安全到多维度介入海洋安全

早在上个世纪70年代，欧盟就开始介入域外海洋事务。欧洲经济共同体及其成员国共同参加了第三次联合国海洋法会议，并于1984年签署了《联合国海洋法》。但是欧盟对域内海洋安全的关注相对滞后，具有里程碑意义的《欧洲安全战略》只是简单提及“海盗”。直到2014年6月，欧盟理事会正式通过《欧盟海洋安全战略》，欧盟才开始对海洋安全给予应有的重视。

长期以来，欧盟对海洋安全的介入不足是由三个方面的原因造成的：

一是欧盟官僚机构延续传统观念来进行安全管理，使得以“民事力量”为标志的欧盟无法介入欧洲海洋安全事务。如果欧盟决策机构倾向于军事层面单一维度的国家海洋安全观，其海洋安全观仅仅停留在何种情况下使用海军力量，以及海军力量的使用对个人、国家和社会的影响，那么欧盟作为区域政治经济组织确实无法在海洋安全领域发挥应有的作用。在欧洲传统海洋安全领域中，北约扮演着至关重要的角色，欧盟由于能力缺失和制度限制所导致的缺位，对海洋安全有心无力。

二是在欧盟安全议程相对单一的阶段，欧盟超国家机构对海洋安全的涉及有限。安全议程的扩展是内外强大压力所致，也是深化安全的自然结果。上世纪80年代至90年代，安全议程才获得水平和垂直方向扩展的动力。著名安全研究专家巴里·布赞提出“安全的五个领域”，将安全议程由传统的军事安全，扩展为军事、政治、经济、社会和环境五个不同层面。随着东欧剧变、苏联解体，近半个世纪的冷战宣告结束，原先在两极对峙情况下被压抑的安全威胁和发展不充分的威胁因素逐渐在全球化的新环境中凸显，恐怖主义、环境生态、移民问题、扩散性疾病等全球性公共议题已经被普遍认为是当今人类需严格审视并亟待解决的国际安全问题。海洋安全进入到欧盟安全议程是时代发展的结果，有着深刻的时代背景。现阶段，欧盟海洋安全由海洋军事安全、海洋政治安全、海洋经济安全、海洋社会安全和海洋环境安全构成。

三是欧盟海洋边界的不断延伸促使欧盟必须对海洋安全问题做出回应。从被地中海和大西洋环抱的政治经济实体，到“两洋四海”为海洋边界的欧盟，欧盟海洋边界的不断延伸导致欧盟海洋治理功能的扩大与深化。尤其是当欧盟的海洋边界到达黑海和波罗的海，欧盟所面临的海洋安全治理挑战日趋复杂化，迫使欧盟出台行之有效的对策和措施。

从“忽视海洋安全”转向“多维度介入海洋安全”，欧盟海洋安全观的发展既是时代发展的自然逻辑，也是欧盟治理不断深化的必然结果。尽管欧洲传统海洋安全领域依旧是北约所主导，但是在欧洲非传统海洋安全领域，欧盟发挥着关键作用。

**（二）欧盟海洋安全政策：从单一到全面

**欧盟海洋安全治理一直是“事件驱动型”或“危机催生型”，缺乏高度整合的综合性政策。有观点指出，“欧盟海上安全政策基本上都是海难事故的催生产物。”1欧盟管控海上非法移民的政策也缺乏协调，各成员国各自为政。欧盟海洋环境安全政策也被诟病为“头痛医头”，缺乏一揽子计划。在欧洲一体化进程中，与海洋事务有关的各个部门都曾经出台过大量涉及海洋非传统安全的政策和措施，但是并未形成统筹各部门的综合性政策。

《欧盟综合海洋政策》是基于海洋可持续发展与海洋经济持续繁荣为目的的政策改革，通过整合与海洋事务有关的部门，提升欧盟应对挑战的能力。而以经济目的为基础的统筹协调和政策创新，也推动着欧盟海洋非传统安全治理的机制化。此后《海洋战略框架指令》和《蓝色增长》的出台构建了欧盟海洋政策的“环境支柱”和“经济支柱”，《欧盟海洋安全战略》则补齐了欧盟海洋政策的“安全支柱”。

从文本上观察，欧盟海洋安全治理模式是以《海洋安全战略》为基准，以《欧盟综合海洋政策》为制度框架，以《海洋战略框架指令》、《蓝色增长》等政策文件为辅助的综合治理模式。从《欧盟综合海洋政策》到《欧盟海洋安全战略》，欧盟不断完善海洋安全政策架构及组织机构，优化成员国海洋安全合作及内部治理结构，拓展欧盟的国际海洋事务影响力。欧盟的海洋安全政策由单一走向全面，既是经济动力的驱使，也是欧盟治理扩展和深化的结果。

**（三）欧盟海洋安全合作理念：合作思想不断深化

**无论是成员国力量的整合，还是国际层面的协调，欧盟海洋安全合作的范围、层次和力度都在不断加强。而且近十年的欧盟海洋安全合作，体现出越来越强的包容性和创新性。

海洋安全问题的扩散性和流通性使得欧盟必须加强与第三国之间的合作。欧盟重视海洋安全的出发点是为了维护自身的安全和经济利益，但是如果第三国无法从中获得期待的回馈，那么海洋安全合作则很难实现。而且，如果欧盟独自承担整个海洋公共产品的供给，也不符合欧盟的成本收益预期。所以促成欧盟与第三国在利益互惠和共同认知的原则下加强海洋事务方面的合作也具有相当的挑战性。《欧盟海洋安全战略》特别指出，欧盟应该与国际组织、区域组织和第三国采取协调一致的方法处理海洋安全问题。针对“大地中海”区域，欧盟实施“欧盟非洲角海上能力建设计划”（EUCAPNestor），帮助非洲角和西印度洋地区国家强化海上执法能力。为索马里、吉布提、塞舌尔等国的海岸警卫队、海上刑事司法系统和海岸警察提供装备、开展培训。欧盟还提出“几内亚海湾重要海上航线（CRIMGO）行动”，目标是培训当地海岸警卫队增强打击海盗的能力。在黑海和波罗的海，欧盟以全球环境行为体的身份，协调第三国实施有利于海洋环境的弹性标准和规范。

在联合欧盟内部海洋力量方面，欧盟协调水平层面存在功能差异的各个部门，促进各成员国之间形成有效合作。《欧盟综合海洋政策》旨在联合海上各个部门，共同应对挑战。《欧盟海洋安全战略》也指出，推动跨部门海洋监控的协调合作，强化跨边界合作和信息交换。欧盟内部力量的整合与外部力量的协作，是共同应对威胁的关键。

**（四）欧盟海洋安全战略成为欧盟建构全球行为体角色的“新增长极”

**有观点指出，自2007年开始，欧盟将介入域外海洋事务视为参与国际事务、提升国际地位、发挥其“作为一个全球行为体”影响力的“新增长极”。欧盟也在海洋安全政策文件中明确提出，努力拓展其在国际海洋事务中的影响力。

欧盟作为一个新型的全球行为体正在运用新的方式产生符合其身份的国际影响，即通过输出规范和标准而非采用强制手段来获得收益和威望。在高级政治领域，欧盟无法发挥类似北约的国际影响力，而在低级政治领域，欧盟拥有取代北约发挥影响力的较大空间。欧盟相对“温和的”角色定位，有助于在维和、禁运、人员疏散，以及一些低烈度的海军行动中发挥作用。与北约相比较，欧盟的联盟政治的军事符号并不那么明显，容易被受众接受。而且在欧盟所管辖的海域中，“低级政治”（非法移民、海洋环境保护、能源安全、跨边界犯罪等问题）的紧迫性、重要性和现实性也明显超过“高级政治”（战争或军事对抗）。

欧盟通常被界定为“民事力量”、“规范力量”，甚至“绿色规范力量”。这种界定有利于欧盟在海洋事务中获得第三国的认同和行动合法性，也有利于欧盟建构海洋安全共同体，形塑共有规范和价值。

**三、总结

** “欧洲一体化是在多动力推动下发生的，动态的、非线性的、复杂的过程”，而欧盟海洋安全治理的发展也是一个动态的、非线性的、复杂的过程。现阶段，欧盟海洋安全治理的框架愈益清晰地呈现在研究者面前，但是未来的发展仍然存在一些不确定性。2014年出台的《欧盟海洋安全战略》仅仅是欧盟海洋安全治理的开拓性尝试，欧盟仍然需要不断应对欧洲海洋安全治理的挑战和困境。

首先，欧盟海洋安全治理的“欧盟经验”具有一定的可模仿性，但是未必能让第三国全面接受，海洋安全治理的“欧洲化”需要合适的土壤。无论是波罗的海沿岸的非成员国（俄罗斯），还是黑海沿岸的非成员国（土耳其、乌克兰、俄罗斯和格鲁吉亚），抑或是地中海南岸的北非国家，经济发展水平各异、文化宗教信仰不同、大国博弈的政治纷争都会影响“欧盟经验”的顺利推广。

其次，突发性危机加剧欧盟成员国间的政治分歧和利益分歧，导致海洋安全治理存在协调困难。2014年欧盟边境管理局在地中海中部实施打击非法移民和跨境犯罪的“海神行动”，而“海神行动”实际上是替代意大利海军名为“我们的海”（MareNos-trum）的行动。“我们的海”在海上救助使命框架内监控北非至南欧的整个海上通道，意大利由此拯救了数以千计非法移民或难民的生命，但是由于其他欧盟成员国不愿意分担1.08亿欧元的年度费用，“我们的海”被迫终止，然后被“海神行动”取代。“海神行动”为了降低支出成本，将管控范围限制在意大利海岸附近，减少了对较远海域的搜救行动，导致非法移民或难民溺亡人数增加。由此可见，成员国之间的分歧与矛盾制约了海洋安全合作的持久性和有效性。

再次，在海洋安全领域，欧盟委员会等超国家机构并没有权力通过强制性或管制性手段在各成员国实施统一的政策或标准。从《欧盟综合海洋政策》到《欧盟海洋安全战略》，无论是条例、指令，还是欧盟委员会发布的通讯，在具体执行层面“政府间性”要超过“超国家性”。在现阶段，欧盟海洋安全治理是以政府间治理为主要特征，且部分融合超国家治理模式的多元安全治理结构。在此背景下，欧盟海洋安全治理的效率仍有提升空间。

最后，充足的经费保障是欧盟海洋安全治理的物质基础，但是欧债危机之后，欧盟因为财政相对困难，并没有体现出足够的抱负和决心。欧盟海洋安全治理的持续推进依赖于欧盟能够不断给予资金和技术支持。

欧盟海洋安全治理的未来发展受到诸多内外因素的挑战，但是欧盟内部因素才是欧盟海洋安全治理能否取得成功的关键。欧盟在海洋安全领域的初步探索，对海洋大国均有一定的借鉴意义。这种借鉴意义存在于三个方面：一是海洋安全区域化治理模式建立和发展的经验。与“高级政治”相比，部分代表“低级政治”的非传统安全治理是地区合作容易达成共识并取得突破的领域。通过国家间合作保障共同的海洋环境安全、海洋能源安全符合各国的基本利益。但是“低级政治”依然会受到“高级政治”的影响，当领土主权冲突呈现激化的发展态势时，非传统安全治理的国家间合作也会受到制约。而且欧盟模式是以高度的经济一体化为基础，以不断发展的政治一体化为支撑的治理合作，欧盟经验在地区合作并不充分的领域，其借鉴性存在疑问；二是海洋安全治理大部门制的建设经验。通过整合水平层面职能交叉的各个部门，改变过去条块状、分割式的管理方式，统筹推进横跨多个部门的综合性海洋政策，是欧盟在海洋安全治理领域的尝试。海洋安全治理的大部门制并非新鲜事物，一些海洋大国都有类似的举措。但是欧盟在具体应用领域积累了一些成熟的、可模仿的经验，尤其是信息共享、军民合作、冲突预防和危机响应等方面的经验值得参考和学习；三是通过加强第三国的海洋执法能力来保障自身的海洋安全，是欧盟积累经验较充分的领域。《欧盟海洋安全战略》强调加强第三国和区域组织的海洋安全能力建设。在实际操作中，欧盟帮助关键的第三国强化海上安保硬实力和软实力的建设。硬实力包括海洋军事力量、海洋民事执法力量和一些硬件设施；软实力包括机构文化、法律规范等。欧盟在打击索马里海盗时发现，一些被逮捕的海盗被轻易放走或免予起诉，这说明海洋硬实力与海洋软实力需要协调配合。强化关键第三国的力量建设有助于提升自我的安全度。