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文官政治与行政中立:英国内阁制度运转的秘密

2020-05-25 15:00:00  来源:亚太日报 【返回列表】

在过去的100年里,内阁办公厅作为英国政府的中枢核心部门,很少与民众直接打交道,一直以来被外界关注并不多,颇具有些神秘性。设立于1916年12月的内阁办公厅,当时被称为“内阁秘书处”。2010 年,原来的“国家文官制度”(Home Civil Service)中“国家”一词被去掉,变为“文官制度”(Civil Service),内阁办公厅成为所有公务员的主管机构。

在《内阁办公厅:现代政府的诞生》一书的作者安东尼·塞尔登看来,内阁办公厅在英国政治制度史上举足轻重,现代英国政府的起源可追溯至其设立之时,它在公务员系统中的领导地位及其运作理应被更多人知晓。在制度研究层面,过去人们较多研究的是英国政党政治、内阁政治等顶层制度,而关注内阁办公厅的演变历程,则可以展示一种介于顶层与基层之间的中层制度真实面貌,为我们观察英国政治制度提供新的视角。

《内阁办公厅:现代政府的诞生》作者安东尼·塞尔登

文官制度的最佳注脚

1916年12月,劳合·乔治出任英国首相,委派莫里斯·汉基筹建了战时的内阁秘书处。其最初的主要职能是辅佐首相,安排重要会议并迅速形成会议纪要推动落实。作为战时设置的机构,“因此很多人认为战争结束后内阁办公厅就将不复存在,更没有人想到它会扮演核心角色。在过去的100年里,几乎所有影响深远的重大政府决策都是在内阁办公厅的监督下做出的。”

经过百年的制度变迁,内阁办公厅如今的核心职能,不仅为首相个人提供全方位的服务,安排内阁议事日程等行政事务工作,还必须协调首相与内阁其他成员、内阁与其他政府部门之间的关系,负责新闻宣传等相关事务,处理内阁交办的其他事项等。内阁办公厅同首相的关系最为密切,经常在首相的直接指挥下发挥作用,同内阁委员会一起,成为首相更好的贯彻个人意志,加强对内阁和其他行政机构控制的有力帮手。自1916年至2016年,虽然仅有11人担任内阁秘书长一职,但是却辅佐过19位英国首相,从第36任首相劳合·乔治到第54任首相特蕾莎·梅。

内阁办公厅直接为首相服务,内阁秘书长更是与首相关系密切,然而,“历任内阁秘书长都十分清楚要对内阁整体负责,但有时,这一职责难免会导致内阁秘书长与时任首相的关系定期呈现紧张状态。当首相将自己视为政府首脑而非同僚中之首席时,情况更是如此。”对此,我们不禁要问,在英国两党政治的格局中,内阁办公厅是如何在发挥行政效能的同时,又能保持党派立场中立的呢?在我看来,大致有三个方面的原因比较重要。

内阁

首先是内阁办公厅作为高级文官机构的后台定位。内阁办公厅的职责与功能虽然主要是依据时任首相的想法而确定,但本质上还是取决于政府角色的不断变化。一方面,内阁办公厅依旧保留自己的核心职责,包括服务于内阁及各委员会的秘书职能,搜集并提供情报,就礼仪及道德规范提供建议,管理政府机制,授予荣誉及编纂史料等。另一方面,亦能与时俱进,不时增加一些重要的行政职能。例如一度由内阁办公厅管辖过的领域包括科学、统计、社会应急、监督联邦事务、战略规划和危机管理等,成立过众多机构、小组,甚至还协调处理过英国和欧盟的关系,在英国“脱欧”进程中也发挥了重要的作用。作为高级文官机构,内阁办公厅确实通过自身的有效运转,证明自己是不可缺少的中枢核心机构。在现实之中,内阁办公厅在英国政府治理中所扮演的枢纽角色和所发挥的桥梁作用,更是殊为重要。作为办公厅最强大脑的秘书长,除服务首相和内阁大臣们外,还需与政府诸部门沟通协调,监督各项决策决议落实落地,承担国家安全与情报搜集、协调包含英联邦事务在内的诸多国内国际事务。在内阁经常发生更迭的情况下,内阁办公厅的存在保证了政策的稳定性与连续性。不但执行既定的方针、政策和命令,而且对于这些方针、政策和命令的制定还有不小的发言权。正是这后一项职能的行使,使内阁办公厅变成国家机器重要的一部分,成为“永不更迭的幕后政府”。有研究者认为,前台是两党轮流秉政,后台则永不更换,这正是英国文官制度的重要特征。

其次是英国文官政治中立的传统影响。正如书中所指出的,历任内阁秘书长在首相提出某些敏感要求时,始终面临着失去客观性的风险。与首相保持适当距离一直是历任内阁秘书长所面临的挑战,当首相试图使内阁秘书长成为“权力核心”的一员时,尤其如此。诺曼·布鲁克被认为与丘吉尔、艾登和麦克米伦首相走得太近,伯克·特伦德则被认为太过严肃,与威尔逊和希思首相过于疏离,而布里奇斯则尺度拿捏得刚刚好。从总体上来说,内阁办公厅的秘书长及其下属,都能够恪守超脱党派政治的原则,无论是保守党政客上台还是工党党魁出任首相,都会尽职履职,这种立场其实与英国文官政治中立的传统有关。在英国,文官并不包括组成内阁的大臣,即与内阁共进退的“政务官”,而仅指“事务官”,其职责是执行当时政府的政策,而非对政党活动的参与。所谓政治中立,是指文官在政治立场上保持中立态度,不受任何执政党的影响。早自1884年,英国政府就多次申明,禁止文官参加议会竞选和类似活动。如果某位文官有志进人政界,则必须辞去文官职务。任何文官不得因政治观点有别而反对大臣,违抗命令。1927年,英国议会专门通过法案,规定文官协会不可参加任何政党或与工会保持联系。至此,文官的政治中立已作为一项法律准则确定下来。

最后是历任内阁办公厅秘书长的职业素养。塞尔登对此评价甚高,认为11位内阁秘书长在不同历史时期都做出了独一无二的贡献。莫里斯·汉基塑造了内阁办公厅,并使其延续下来;爱德华·布里奇斯带领内阁办公厅出色地应对了第二次世界大战,开启了内阁办公厅的现代化进程,创立了委员会制度;布里奇斯具备一位杰出的文职官员所必备的一大素质,即效忠于不同政治领袖而无谄媚之态。布里奇斯曾经作出一番自我评价,“你必须让丘吉尔感到你和他站在同一立场,你认同他的根本观点,你所做的任何批评本质上是为了有所助益。一旦他确认了这一点,他便会倾听你的意见,你也因此成了他认可的批评者。”在过去的100年里,共产生18位财政部常务副大臣,18位内政部常务副大臣,25位外交部常务副大臣,但内阁秘书长却只有11位,其平均任期是上述各常务副大臣的两倍。对首相来说,这些内阁秘书长比任何一位大臣都更重要,一部分原因是他们的工作领域及专业知识横跨各个政府部门。内阁秘书长在任职期间都保持了极高的道德水准,没有一位内阁秘书长在离任后爆出丑闻。”

2012年,英国时任首相卡梅伦与内阁秘书长杰瑞米·海伍德

决策功能的左脑定位

作为传统政治与现代行政相结合的组织产物,本书作者将内阁办公厅比喻为人的左脑,善于想象与分析,尽量保持客观;而首相则相当于右脑,负责直觉与决策,发挥主观能动性。“走马上任的首相及其政府会带来一系列有待实施的政策,而内阁秘书长则要发挥才智,保证内阁办公厅这一国家机器发挥作用,为首相及其政府提供服务,落实政策。当这一合作机制运行良好时,内阁秘书长就如同左脑,负责逻辑、分析和保持客观,而首相则相当于右脑,负责直觉、政治意识,发挥主观能动作用。当两者协调一致时,就会出现最佳结果。内阁秘书长需要首相负责政治事务,而首相则需要内阁秘书长高效地处理日常事务,并对未来可能出现的问题做出专家式预判。”这种比喻是非常形象的,常识告诉我们,一个正常人的任何半脑出现症状,那么整个肌体都会出现紊乱,诊断症状要比治愈更显难度。从这个意义上讲,百年来内阁办公厅出色地充当了决策机构左脑定位的角色,体现在其制度功能的设计与运行方面。

从成立伊始,首任秘书长莫里斯·汉基就非常重视内阁办公厅的制度建设。当时他规定内阁秘书处的主要职责有四项:记录战时内阁会议的进程;在战时内阁做出决议当日将其传达至各执行部门;提前准备会议文件,确保相关大臣及包括军方在内的其他人员参会;处理与战时内阁工作相关的来往信件。不仅于此,汉基还建立起基本的决策流程。第一次世界大战期间,英国政府的规模及职权大幅度扩大。战争结束后,政府规模并没有被削减至1914年的水平,反而继续扩大。新增部门主要集中在经济和社会政策领域,如劳工部、卫生部、交通部等。

首任秘书长莫里斯·汉基

与此同时,内阁本身也发生了重要的机制变化,主要是增设各种常设委员会(有时设立分支委员会)和特别委员会。内阁委员会好比内阁的决策参谋机构,作用主要有两项:一是处理事务性工作。代表内阁负责考虑和解决某些问题,以节省内阁时间,减轻内阁负担;二是体现连带责任原则。内阁委员会的决策即是内阁的决策,各部部长不仅对部门的决策负责,也要对内阁的决策负连带责任。目前,英国政府内阁设有国家安全、欧洲事务、社会公正、国内事务、经济事务、金融改革、公共开支等委员会。

在政府机构与职能日益扩张的态势下,平衡部门利益与内阁决策时,迫切需要相对超脱的内阁办公厅发挥中枢协调的作用,改变过去外交部、财政部在内阁决策中的强势地位。不仅于此,首相与内阁还需要借助专业团队与机构,制定更符合国家利益以及首相个人、所属党派政治需要的政策。为因应新的时代需求,内阁办公厅现已发展成为一个综合性的专业政府机构,设有内阁秘书处、中央统计局、管理与人事局和史料组等部门。内阁秘书处为履行内阁职责的特定大臣提供服务,同时也是协调高层次政策的机构。中央统计局为制定经济与社会政策和实施行政管理提供统计资料,同时负责其他部门的统计工作。管理与人事局负责文官的组织和管理,以及文官的录用、培训、重要职务的任命等。史料组负责编写第二次世界大战的官方历史,并为编写平时特定事件的官方历史作准备。

多年来的实践证明,首相若想取得最佳执政效果,必须与内阁办公厅特别是内阁秘书长密切合作,即使是政治强人也概莫能外。在第一次世界大战和第二次世界大战期间,劳合·乔治和丘吉尔一直与内阁办公厅保持着紧密联系,战后最出色的两位首相克莱门特·艾德礼与玛格丽特·撒切尔与文职官员成功合作,在绝大多数情况下遵守了内阁政府的惯例。在各届政府主要因为议会的对立而备受困扰时,内阁办公厅为政府提供了尤为重要的支持,特别是英国历史上不太常见的联合政府,如劳合·乔治内阁、戴维·卡梅伦内阁,如果没有内阁办公厅专业辅佐,首相施政就会艰难得多。就英国的政治现实而言,因为政党政治导致首相更迭相对频繁,而内阁办公厅的设立有助于实现政府保持持续有效的运转,避免出现重大的政务交接错误。

保守主义政治的特色产物

内阁办公厅在一战时应运而生,本身并不是出自某个精深的政治理论,而纯粹是为了提高战时内阁行政效率的现实需要,这其实也符合英国渐进式改革的保守主义政治特色,折射出一种重视实际而反对抽象的思维方式。

内阁办公厅积极维护内阁集体负责制,更是表明对自身价值的职业认同,体现英国内阁制度的近现代传统,具有保守主义政治思维的强烈特征。不过,在布莱尔执政的十年期间,这一内阁政治传统受到极大的挑战与破坏。1997年布莱尔担任首相以后,取缔了英国政府传统的私人秘书制度,这被认为是工党改革政务体系举措的一部分。他进一步将私人办公厅、政策研究室和私人秘书处三个部门合并为一,成立一新的政策指导委员会。政策指导委员会将由各级政策顾问组成,分管诸如工业、贸易、媒体、教育和卫生等部门的工作。新的体系无疑打破了英式传统,学习美国总统制的作法,允许政策顾问直接管理和领导政府工作人员。不仅于此,布莱尔还习惯在首相府发号施令,而不是通过内阁办公厅,首相私人秘书也是以政治任命的方式,不再是按照惯例由高级文官担任。在布莱尔担任首相期间,内阁秘书长经常被排除在政府决策圈子之外。

《内阁办公厅:现代政府的诞生》 [英]安东尼·塞尔登 著 李钢 译 中信出版集团 2019年

布莱尔总统般的作风,内阁办公厅的边缘化,其与三任内阁秘书长关系均不佳。但是内阁办公厅的立场并没有动摇,仍然坚持定期召开内阁会议,努力维持内阁委员会正常运作,确保一些重要的决策是通过内阁委员会集体作出的,以削弱布莱尔加强首相集权的努力。时任秘书长威尔逊信念非常坚定,“我支持集体政府和内阁委员会体制。我觉得这一体制在极其复杂的世界里,为决策过程提供了良好的秩序和纪律。这使你有做出好决策的最好机会,虽然不一定能保证做出好决策。它强调的是集体负责制。内阁集体制定决策,这一让所有人都参与其中。这是对处于中心地位的极少数人行使权力的一种制衡。”为此,威尔逊与内阁办公厅秉持的工作原则是非常明确的,“内阁办公厅并非永远正确,但在很大程度上做到了忠诚地为各届政府服务,从总体上对那些试图无视惯例和内阁的首相采取了关键制衡措施。”

本书作者塞尔登不同于一般的学院派学者,作为当代英国政治人物的传记作者,他更为重视从历史经验中吸取教训、提炼思想。在他看来,内阁办公厅的百年历程,恰似一部衡量现代英国政治成败得失的参照尺标。当我们感叹英国自19世纪中叶宪章运动以后,再也没有出现过大规模的政局动荡,政治改革的过程也一直波澜不惊时,如果试图探究其中的原因,其实不妨回顾一下内阁办公厅的百年历史。作为保守主义政治传统的特色产物,它的有所为与有所不为,在某种意义上很好地阐释了中层制度变迁的历史作用。

(来源:界面新闻)