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【亞太日報訊】“供給側改革”的概念提出之後，引發了對中國需要什麽樣的改革的思考。盡管這一改革具有廣泛的內容，包括“去産能、去庫存、去杠杆、補短板”，但歸根結底就是要理順政府和市場或企業之間的關系。在健全的市場經濟條件下，市場本身在調節産能和庫存、補短板方面發揮關鍵作用。因爲市場本身也會有失敗的時候，政府就需要扮演市場所不能起的作用，補救市場的短板和失敗。但不管在怎樣的情況下，政府不能取代市場而調節經濟活動。一旦政府取代了市場，經濟活動就會嚴重失衡。
中國在過去很多年積累了那麽龐大的産能、庫存，在那麽多領域出現嚴重短板，就是政府和市場作用嚴重失衡的産物。從這個角度來看，供給側改革的核心就是“去杠杆”，尤其是去制度杠杆，即政府幹預市場經濟活動的種種手段和方法，包括顯性和隱性的制度。
因爲企業是國家經濟發展的主體，人們開始去探究企業所面臨的各種制度杠杆的成本和制約。近日《人民日報》整版發表了對53家企業所做的實地調查，再次說明去制度杠杆的重要性。調查發現，困擾企業最大的就是制度性成本。這裏所謂的“制度性交易成本”就是由于體制機制問題而造成的經濟、時間和機會等各種成本。中共十八大三中全會以來，中國經濟改革的重點就是要下放行政審批權，給企業更多的權力。但事實上並不是這樣。
在很多地方，一些用來幫助企業減低成本的政策，要不淪落爲空頭支票，要不到最後反而增加了企業成本。政策松綁表面化，理論上爲企業帶來便利，但實際上則增加企業的成本。稅費、評估、檢測等制度性交易成本讓企業不勝其擾。更有甚者，即使高層呼籲行政審批權下放，但到了基層，權力下放後接不住或不想接。文件治理經濟的現象十分嚴重，並且文件往往缺少細則，政策口號出了一籮筐，企業仍然是畫餅充饑。報告的結論是，作爲有形之手的政府仍在不恰當幹預市場，企業在呼呼建立“親”“清”的政商關系。
這份報告所揭示的現象並不讓人驚奇，因爲稍微了解中國經濟現狀的人都知道，這些現象是存在于中國經濟中的痼疾。但這份報告提出了非常嚴肅和嚴峻的問題：爲什麽改革越多，體制的弊端就越多越嚴重？十八大三中全會提出經濟改革的目標是市場起決定性作用，政府起更好的作用。這一改革目標是繼1992年中共十四大提出“社會主義市場經濟”概念以後，對政府和市場關系最爲明確的表述。這個政策目標應有助于理順政府和市場之間的關系，有效推動經濟改革的深化。不過，企業和政府打交道的經驗則不是這樣的，它們和政府的關系不是簡化了，而是更複雜了；政府不是簡政了，而是繁政了。
爲什麽會這樣？不能回答這個問題，就很難找到解決問題的方法。不妨圍繞著政府和市場關系的變化，回顧中國經濟改革的進程。不難看出，甚至“去制度杠杆”也不是什麽新的概念，即使之前沒有直接使用過這個概念，但通過體制改革爲企業松綁的思想和改革行爲早就有了。
批權的下放很不理想
中國改革的總方向是要實現從計劃經濟到市場經濟的轉型。在1980年代，改革的目標就是分權，要政府向企業分權，但1980年代分權的主線是從中央政府到地方政府的分權。1980年代更提出了迄今仍然有效的改革口號，即“小政府、大社會”。政府小了，社會就可以長大。類推也可以說，“小政府、大企業”，政府小了，企業就可以大起來。
所以，曆經江朱時代到胡溫時代，每一屆政府的其中一個改革重點都是行政體制改革，都希望通過它來調整政府和市場（企業）的關系。其中，朱镕基總理的“拆廟趕和尚”改革方案最爲激進和有效，大大減少了政府機構和人員的數量，市場空間有了長足的發展。在朱镕基改革期間，一方面是從地方向中央的集權，另一方面是從政府向市場的分權。市場或者社會的進步都和行政體制改革有關。
十八大以來，政府機構的調整空間變得極其有限。這個現象在胡溫時代已經開始出現，當時政府開始向服務型轉型，要求政府承擔更多的提供社會服務的責任和功能，政府有了擴張的動力。十八大以來，政府機構改革不再是改革的重點，這個現象是可以理解的。取代機構改革的是行政審批權的下放。經過前面幾波的行政體制改革，盡管政府機構減少和減小了，但仍然掌握著大量的行政審批權，有效地制約著企業的發展。爲了減少行政審批權，各地（尤其是自由貿易區內）還制定了負面清單。
這幾年的實踐表明，行政審批權的下放很不理想。那些含金量很大的權力，各級政府機構還是舍不得下放，另一些權力下面沒有能力接和接不住；而那些沒有含金量的權力，下面不想接。這就是中國的現狀。從理論上說，市場要在經濟活動中起決定性作用，但市場運作所需要的自由（也就是權力）仍然掌握在政府手中，作爲經濟活動主體的企業仍然沒有足夠的權力。同時，政府盡管仍然掌握著很大的經濟權力，但其在經濟方面已經很難作爲。這樣，就出現了“權力閑置”狀態。這也可以解釋爲什麽目前經濟增長缺乏動力的現象。
十八大提出“市場起決定性作用，政府起更好的作用”，就是說要在經濟領域確立“大市場、小政府”的體制。但實際上，中國迄今仍然沒有改變“府內市場”（market in state）的格局。當然，從政府與社會關系來說，也沒有改變“府內社會”（society in state）的局面。在“府內市場”或者“府內社會”的體制下，市場和社會都被有效控制，市場和社會高度依賴政府，自治空間很小，兩者都在政府設定的空間內活動，即從前所說的“鳥籠經濟”。
在這樣的體制下，主導企業經濟行爲的是關系網絡規則（rule of network）而不是法律（rule of law）。關系網絡包括企業和政府的關系、和其他企業的關系。更爲重要的是，在這樣的關系網絡裏面，法律很難使用，因爲強調普遍性的法律和強調特殊性的關系發生嚴重的衝突。對企業來說，遇到問題，很難訴諸于法律手段，而必須求助于和政府官員的特殊關系。
由此看來，這些年來改革沒有達到改革所預期的目標，原因就不難理解了。要讓市場和社會發揮決定性作用，就首先要把市場和社會做大。如果不讓企業和社會成長起來，制度杠杆成本不會有實質性的變化。爲什麽市場和社會成長不起來？因爲在很多方面，不同的政策之間沒有任何有效的協調，出現互相矛盾甚至互相抵消的情況。例如政府一方面呼籲分權（給企業和社會），但同時很多政策方面的做法則是限制市場和社會的成長發育。盡管市場空間的發展已經具有了法律的合法性，但仍然有很多政策在限制著市場的發展；社會空間更是面臨著更多的制約。
確立法治原則是關鍵
在市場和社會沒有發展起來的情況下，即使政府願意放權，但市場和社會沒有能力來接，即使接了也很難行使權力。在這樣的情況下，經濟體系的運作還必須依靠政府的有形之手。只要經濟體系的運作對政府這只有形之手仍然有需求，政府還會一直幹預下去，企業必然也要面對來自政府的制度杠杆的制約和影響。
隨著政府向服務型政府轉型，政府面臨著很強的擴張衝動。發達經濟體在轉型成爲規制型政府和服務型政府之後，政府規模大大擴張。這就是上世紀80年代美國裏根革命和英國撒切爾革命的背景。二戰之後，福利社會的擴張導致了政府官僚體系的擴張，這場革命就是要縮減政府，把很多功能從政府轉向社會（企業）。
從提供社會服務的角度來說，和發達國家比較，中國政府的規模實際上仍然較小。這也就是一些提倡大政府的左派學者所持的觀點。不過，他們忘記了，迄今爲止，中國官僚機構所履行的大都是企業可以履行的經濟功能，而非如發達國家那樣履行政府的服務功能。如果政府不想從經濟領域退出來或者退不出來，而社會服務領域政府又有責任進入，政府規模必然會得到擴張。
如果真的要去制度杠杆，就必須結合十八屆三中全會和四中全會兩個改革方案。前者的核心就是市場起決定性作用，政府起更好作用，後者的核心則是建設法治國家，讓法律在調節社會經濟生活中起決定性作用，而政府起更好的作用。三中全會強調了社會建設，但還需要強調培養社會空間的重要性。如果沒有市場和社會的發育和發展，不可能發生有效的供給側改革。同樣，四中全會的建設法治社會的改革方案也必須到位。在市場和社會空間發展起來之後，法律就要成爲調節它們行爲的最有效制度手段，並且法律也是調節政府與市場、政府與社會關系的最有效手段。
無論是過去的改革經驗還是現實情況都表明，要真正有效地去“制度杠杆”，改革不能僅僅著眼于政府或者官僚體制側的改革，而要同時著眼于市場和社會側的改革，只有當市場和社會壯大之時，供給側的改革才會具有可能。
本文選自IPP評論。IPP評論是華南理工大學公共政策研究院（IPP）的官方微信平臺，獨家授權發佈IPP學術委員會主席鄭永年教授最新文章。
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