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受疫情影响，我国财政收入出现明显下滑，前三个月，全国一般公共预算收入同比下降14.3%，地方本级收入同比下降12.3%。各地财政收入下降叠加力度不断加大的减税降费政策，客观上加大了基层运转的困难。在这个特定背景下，中央政治局会议提出的“六保”中明确把“保基层运转”作为重要任务之一。
应当说，早在2019年底，中央经济工作会议就已经提出“支持基层保工资、保运转、保基本民生”，对基层面临的困难已有所预期。从实地调研情况看，疫情客观上加重了这个困难。从“支持”到“保”，表明中央对保持基层正常运转的重视程度也在明显提升。
非刚性支出要“减”，工资、民生要“保”
基层政府是经济社会发展的基础，基层的运转状况直接涉及国民经济社会发展的各方面。
一方面，基层政府不仅是地方社会管理和公共产品的直接提供者，也是包括精准扶贫在内的不少重大国家战略部署的终端实施者。“上面千条线，下面一根针”，各项重大战略、重要政策的实施，都离不开基层最后一公里的落实。尤其今年是决战脱贫攻坚、决胜全面小康的收官之年，基层政府在这方面的责任在加重，事务在加大。
另一方面，基层正常运转也直接涉及“保民生”“保就业”等。比如，基层政府支出的一个重要方面是医生、教师、公务员等的工资支出。这既与辖区内公共服务供给直接相关，也与这些群体的收入与民生直接相关。因此，基层政府是保民生、保就业、保市场主体等不可或缺的主体。
▲3月8日，武汉协和医院西院ICU病房，护理人员为患者治疗。摄影/新京报记者 陶冉
落实中央提出的保基层运转的部署，需要多管齐下。基层政府既需要得到政策层面更大力度的支持，也需要在通过更大力度的改革、通过相关体制机制的变革，赋予基层政府更大的自主权。
应对特殊时期的特殊困难，需要有特殊的政策举措。在政策层面上，在进一步压减基层政府一般性支出和非急需非刚性支出、缓解保运转支出压力的同时，需要加大相关政策支持力度。
比如，一是需要加大转移支付力度，对受疫情影响较大的地方加大倾斜力度，使基层有能力保工资、保运转、保基本民生；二是发行地方抗疫特别国债，扩大地方政府专项债券发行规模；三是着眼于疫后建设，以公共卫生体系建设为重点，包括重构公共卫生体系、加大社会建设投资。由此使各地尽快形成既事关长期又拉动短期增长的有效投资，尽快拓宽短期地方政府的收入渠道，减少疫情对地方正常运转的冲击。
为各地改革创新腾空间，大胆改、自主试
短期内基层运转困难有特殊原因，与此同时也要看到，某些长期性的体制因素加重了其困难程度。因此，在加大政策支持力度的同时，更重要的是把压力转化成为变革动力，加快相关领域改革，理顺各方关系，由此增强基层可持续运转体制保障。
第一，抓住时机加快推进财税体制改革。基层运转困难，核心表现在财政收入的下降。加大中央的支持十分重要，同时还要进一步理顺财税体制。
比如，进一步优化转移支付制度。继续调整转移支付结构，着力减少专项转移支付比重，形成以一般性转移支付占主体的结构；减少对地方政府配套资金的要求。这可以在短时期内有效改善地方财政状况。
再比如，特殊时期加快立法进程，尽快启动消费税改革。把消费税改在批发和零售环节征收，成为一个普遍性的价外税，并把消费税作为地方政府的主体税收，从而使地方财政和地方社会管理、公共服务供给质量和水平直接挂钩。
▲杭州某百货商店化妆品柜台前。 图/新京报网
从我国的实际情况看，14亿人的大国仍有着巨大的消费潜力，消费税税基相当厚实。把消费税尽快作为地方的主体税种，可以为解决基层运转困难提供重要的保障。
第二，支持和鼓励符合条件的地区采取多种办法自我解困。我国不同地区基层面临困难，具体和直接的原因各不相同，可以用统一的政策来解决共性的问题，同时也要用特殊的办法解决个性的问题。
基层政府了解本地实际，赋予其更大的改革开放自主权，允许在不同领域的大胆试、自主试。
比如，鼓励地方积极探索产业项下自由贸易政策，因地制宜地扩大开放。
再比如，鼓励地方充分利用国际市场，既为抗疫融资，又形成新的制度创新案例。今年2月，四川积极探索，成功发行了四期公共卫生防疫体系建设专项债券，实现全国首批境外机构以“债券通”等方式参与境内地方债一级市场投资，突破了以往境外投资者只能参与地方债二级市场交易的限制，有效支持了四川地区的疫情防控和复工复产工作。
应当说，各地在改革创新上的空间很大，需求也很大。只要划出底线，并给予更大的改革开放自主权，基层就有可能想出一些解决现实困难的好点子，甚至形成一些可复制的亮点。
第三，赋予地方政府更大的政策调整自主权。对于社会管理、公共服务、经济建设等领域，在管控风险的前提下，把一些调控政策下放到地方，支持地方根据实际情况，调整相关政策，不需要全国统一行动。同时，根据中央要求，下大力度破除形式主义，实质性减轻基层负担，为基层创造一个更加宽松的工作环境。
□匡贤明[中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长]
