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文｜傅瑩 吳士存
南海局勢加劇緊張的背後
2012年4月發生的黃岩島事件可以說是“壓倒駱駝的最後一根稻草”，突破了中國政策和忍耐的底限。黃岩島屬中國中沙群島，以東隔馬尼拉海溝與菲律賓群島相望。1898年《美西巴黎條約》、1900年《美西華盛頓條約》和1930年《英美條約》等明確規定了菲領土界限西限以東經118°為界，黃岩島在此範圍之外。直到20世紀90年代，菲律賓出版的地圖還將黃岩島標繪在菲領土界限之外。
4月10日，12艘中國漁船在黃岩島潟湖內例行作業，突然出現的菲律賓軍艦對漁民進行堵截和干擾。中國漁民被菲律賓軍人扒去上衣在甲板上暴曬的照片，瞬間成為中國各大媒體和網站的頭條新聞，引發全國性聲討。菲律賓的粗暴挑釁和中國國內輿情的強烈反應，促使中國政府不得不採取反制行動，一方面進行緊急外交交涉，另一方面派出海監和漁政船隻儘快抵達黃岩島現場，雙方進行了激烈交鋒。直至6月3日，菲方船隻才全部撤出黃岩島潟湖。為防止菲律賓新的挑釁行為，中國船隻留守黃岩島附近海域，開始實施實際管控。
此時越南方面也有了新動作。6月21日，越南國會審議通過《越南海洋法》，意在用國內法為越方主張披上合法外衣。（注14）該法通過當日，時任中國外交部副部長張志軍召見越南駐華大使阮文詩提出嚴正交涉。同日，中國宣佈建立地級三沙市，政府駐西沙永興島，管轄西南中沙群島的島礁及其海域，並在隨後數月間採取了落實三沙設市的一系列行政、司法、軍事舉措。
2013年1月22日，菲律賓正式向聯合國海洋法法庭提請針對中國的仲裁。對此，中國外交部多次發表聲明，指出“菲律賓和仲裁庭無視仲裁案的實質是領土主權和海洋劃界及其相關問題，惡意規避中國於2006年根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第298條有關規定作出的排除性聲明”，強調中方“不承認、不參與”。
顯然，中方對菲啟動仲裁是持完全否定立場的。菲律賓聲稱其提出沖裁的理由是與中國之間的協商和談判已陷入僵局，但事實上，菲方自黃岩島事件以來一直拒絕與中方進行任何嚴肅的對話，遑論談判，也未與其他DOC成員協商。再者，中國已在2006年根據《公約》第298條做出了排除性聲明，由於仲裁庭的管轄涉及主權、歷史性權利及所有權，因而已免於管轄。無論仲裁結果如何，《公約》中沒有任何條款規定可以執行對中國不利的仲裁結果。
此後發生的仁愛礁打樁事件和中建南事件進一步惡化了局勢。菲律賓1999年坐灘仁愛礁的軍艦面臨解體風險，菲方一直尋機在礁上打樁以實施佔領。中方對此保持高度警惕，2014年3月成功阻止了攜帶建築物資的菲軍艦駛向仁愛礁，兩國政府船隻發生對峙。菲律賓在輿論上大肆渲染，吸引國際關注和美國介入。
2014年5月中國在西沙海域啟動“中建南”專案兩口探井的鑽探作業，“中國海洋石油981”平臺從5月2日至8月15日在西沙中建島南部17海裏海域附近進行鑽探作業，遭到越南數百艘政府船隻的騷擾，並引發了中國海警船隊與越南執法船的多次追逐甚至衝撞，場面一度激烈。
針對南沙整體形勢的變化，並且為了徹底改善中國南沙島礁民生、基本軍事防禦和維護主權權益的需要，中方於2013年底在自己控守的島礁上開始了擴建工程，這些島礁都遠離國際航道，完全不存在影響航行自由的問題。但美國和菲律賓等國反應強烈，並且大肆炒作和指責中國。2015年4月9日，針對外界關切，中國外交部發言人華春瑩在記者會上對有關工程做了詳細說明，指出：中國政府對南沙部分駐守島礁進行了相關建設和設施維護，主要是為了完善島礁的相關功能，改善駐守人員的工作和生活條件，更好地維護國家領土主權和海洋權益，更好地履行中方在海上搜尋與救助、防災減災、海洋科研、氣象觀察、環境保護、航行安全、漁業生產服務等方面承擔的國際責任和義務。有關建設是中方主權範圍內的事情
不影響也不針對任何國家。 （注15）最近，中方消息顯示，一批為國際社會提供公益服務的燈塔、自動氣象站、海洋觀測中心、海洋科研設施等專案建設正順利開展。5個用於航行安全的燈塔已建成，其中4個已正式啟用。
中國的動作並沒有得到周邊國家的完全理解，引發了部分周邊國家的擔憂。而美國也加大對南海事務的介入力度，以中國島礁擴建工程“規模過大、速度過快”“島礁軍事化”等話語，全面向中國施壓，甚至採取了派軍艦接近中國南沙和西沙島礁的行動，被中方視為嚴重的軍事和安全挑釁。
在中國許多人看來，美國是當前南海局勢緊張的最大推手。首先，美國在加快推進“亞太再平衡”戰略時，愈來愈將中國視為在亞太的主要針對目標。2013年，美軍確定了“兩個60％”的軍力部署目標，即在2020年前將60％的海軍艦艇、海外60％的空軍力量部署到亞太地區。此外，美軍抓住一切機會炒作中國“反介入與區域拒止”威脅，積極完善為中國量身打造的“空海一體戰”等作戰概念。這些舉動無疑都增加了包括南海在內的亞太局勢的複雜化與緊張程度。中國許多學者開始關注，美國是否在為其亞太戰略調整預設威脅甚至危機，然後導致“預言的自我實現”？
2014年起，美國針對中國周邊問題做出了更加清晰化的表態，在南海問題上呈現出直接介入爭議和偏袒盟友及其他爭議方的姿態。
2014年的2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關東亞海洋爭端的聽證會上作證時，指責中國“斷續線”主張“缺乏國際法基礎”“影響了地區的和平與穩定”，要求中國予以澄清。 （注16）這是美國官方首次在南海爭端問題上點名向中國發起挑戰。而美方很清楚，在南沙領土主權爭議未決的情況下，明確斷續線或者任何海域主張都無異於強化爭議和緊張。同月，美國海軍作戰部長喬納森·格林納特在菲律賓宣稱，如果中菲在南海發生衝突，美國將支持菲律賓。 （注17）這是美方在中菲南海爭端中所作出的最強硬表態。8月，美國國務卿克裏在緬甸內比都舉行的東盟地區論壇外長會期間，還直接提出“三停止”要求，即，停止填海造島、停止修建建築、停止採取可能會進一步加劇衝突的激進行動。
而在美國，“成本強加”戰略開始成為政策選項，即動用政治、外交、輿論、軍事等各類手段，增加中國南海行動的成本，迫使中國後退，以期在不發生武裝衝突的情況下制止中國的所謂南海擴張。（注18）2015年美國發佈了《21世紀海上力量合作戰略》《國家安全戰略》《國家軍事戰略》《亞太海上安全戰略》四個戰略檔，都用較大的篇幅談到南海，並聲稱要讓中國付出成本代價。
美國南海政策的大幅調整不僅削弱了美方公正說話的地位，也進一步加深了中方對自身利益受到更多損害的擔憂，刺激中方增強捍衛自身利益能力的決心。
與美國政策調整相伴隨的是，美軍對中國的行動指向性越來越明顯，各類威懾、挑釁動作愈加頻繁。例如，美軍明顯加強了對中國南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動的力度，美國軍機對中國在南海的抵近偵察從2009年約260餘架次增加到2014年的超過1200架次。（注19）除強化抵近偵察外，美國還開始頻繁向中國直接“大秀肌肉”，進入中國南沙、甚至不存在爭議的西沙島礁12海裏內進行航行自由宣示行動。2015年10月27日，美軍導彈驅逐艦“拉森號”駛入南沙群島渚碧礁臨近12海裏水域。2016年1月30日，美軍“柯蒂斯·威爾伯號”導彈驅逐艦駛入西沙群島中建島領海。與既往不同的是，美國每次都採取了在媒體上高調渲染的做法，美軍太總部司令哈裏斯等官員還揚言今後的行動範圍將更廣泛，性質將更複雜，並保持每季度約兩次的頻率。 （注20）
此外，美國還展開了針對中國的其他威懾動作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊司令斯威夫特搭乘P-8A“海神”反潛巡邏機對南海進行抵近偵察飛行；11月5日，美國國防部長卡特登上“羅斯福”號航母就南海問題發表講話，而當時該航母正位於南沙群島以南150-200海裏、馬來西亞以北約70海裏的南海敏感海域；11月8日-9日，美軍B-52戰略轟炸機連續兩天飛越中國在南海擴建島礁的附近海域；2016年4月15日，美國國防部長卡特在訪菲期間登上“斯坦尼斯”號航母巡航南海。美軍艦機還時常在中國領海領空發生“誤闖”事件。
美國有意識地強化在南海周邊的盟友體系和軍事網路。“亞太再平衡”戰略實施以來，美國已在澳大利亞達爾文、新加坡樟宜基地、菲律賓、馬來西亞等環南海地區增加了力量部署。美國也正在加強與南海周邊的馬來西亞、印尼、越南等國有關海域態勢感知的情報及偵察合作，加大對其他南沙爭端國的軍事援助，重點是提高菲、越等國的偵察預警、巡邏管制以及反介入能力。2016年3月，美菲在第六次年度雙邊安全對話上宣佈，美國將被允許使用菲律賓的六個基地。2016年4月，美菲“肩並肩”聯合演習再度舉行，演習科目十分具有針對性，包括失島奪回、油井防護等，設定的背景即是當下的南海爭議。
美軍在南海及其周邊的排兵佈陣推動地區局勢進一步緊張，也使得南海爭議在全球戰略棋局中的位置被刻意誇大，貌似中美間的競爭開始超越其他矛盾成為南海局勢的主線。回顧冷戰後世界上發生的緊張和衝突，幾乎都有美國的捲入甚至是主導，有的至今還沒有了結。這不免讓中國人要問，美國在南海意欲何為？
中方將增強管控局勢的能力並推進合作
綜上所述，南海局勢發展到今天這個地步，是各種行為和言論在多條線索上相互糾纏、影響、互動的結果，也是國際環境和地區安全形勢變化使然。造成局勢螺旋升級、各方不斷相互刺激的因素中，不僅有基於主權、資源、戰略安全訴求的現實利益糾葛，也有各方記憶中歷史脈絡的缺失和資訊的不連貫，更有相互之間戰略意圖和政策目標的揣測與猜度。美國作為一個南海域外大國，其加大介入和立場的調整變化是2009年以來南海局勢複雜化的主要肇因。大家關心的是未來的局勢會如何發展？美方關注中國下一步將採取什麼新的行動，而中方對美方意圖也產生深深的懷疑。圍繞南海局勢和南沙群島的爭議，存在矛盾激化甚至戰略誤判的風險。
中國在南海的利益訴求多少年來一以貫之，那就是維護國家領土主權完整性和維護地區和平安寧的需要。觀察中國不能忽略歷史維度。中國雖然正在成長為一個強大的國家，但是歷史的烙印仍然深刻，我們這個國家是在帝國主義鐵蹄侵略和踐踏之下跌跌撞撞進入20世紀的，中國人民無法忘懷曾有一個多世紀的屢遭外敵入侵、強權欺淩的屈辱經歷，那是國家和民族不可磨滅的記憶。也正是基於此，中國人民和政府始終對涉及領土主權完整的問題抱有極強的敏感性，絕不會允許那樣的事哪怕在局部重演，這是外界在看待和判斷中國時必須瞭解和考慮的。誠然，現在已經沒有能對中國的生存與發展構成根本性挑戰的重大外部威脅，中國堅定不移地走和平發展道路，致力於促進世界的和平、發展與合作，這方面的信念與承諾沒有也不會改變。
中國國家主席習近平2016年4月8日在亞信部長會議上強調指出：中國一貫致力於維護南海地區和平穩定，堅定維護自身在南海的主權和相關權利，堅持通過同直接當事國友好協商談判和平解決爭議。（注21）從王毅外長與東盟國家的接觸中可以看到，中方提出的“雙軌”思路，即由直接當事國通過談判協商妥善解決爭議、中國和東盟共同維護南海的和平穩定，得到許多國家的認可和支持。東盟也認識到控制局勢，重回對話軌道的重要性。
對中國在南海的目標可以從以下幾個方面認識。
首先，中國南海政策的根本出發點是維護國家的主權安全和海洋權益，向是以靜制動、後發制人。中國民眾絕不會允許任何國家進一步損害中國在南海的島礁及其附近海域的主權和權益，因此強烈期待國家有能力維護自身利益。中國將堅定不移地維護國家領土主權和權益，並增強管控局勢和避免進一步損失的能力。目前看，只要沒有重大威脅，可以繼續本著尊重歷史的態度，堅持“擱置爭議、共同開發”的政策。中方致力於通過協商談判和平解決爭議的政策不會改變。
其次，中國的南海政策需要專注到維護航行自由和航道安全。南海是國際戰略通道，有世界上最繁忙的商業航線，每年全球貨物海運總量的40％要經過南海，南海航行自由與安全攸關世界各主要經濟體的重大利益。中國貿易和能源70％~80％也依靠南海航線，是南海通道最大的使用者，南海也是中國海軍走向世界的重要通道。
第三，中國與周邊國家在南海的最大公約數是維護地區和平穩定。中國沒有旨在謀求所謂地區霸權的動機和設計。中國之所以一直努力管控與爭端方的矛盾和分歧，就是考慮到周邊總體環境的重要性。今後需要更多地向外界提供資訊、分享資料，以期增進瞭解；更多地提供公共服務，以增加地區的安全與福祉；通過與東盟國家達成“南海行為準則”，共同構建地區有效規則。長遠看，作為南海最大的沿岸國，中國應在南海保持軍事防禦和維護和平的能力，增強推進談判解決爭議的主動地位。
第四，中美在南海的共同戰略利益是航行自由和安全以及南海周邊地區的繁榮穩定。中美之間在南海並不存在爭議，兩國應該通過對話、澄清彼此意圖來擺脫目前南海問題帶來的安全困境和誤解。中美需要也應該能夠在南海逐步走向合作。中國正在建設海洋強國，世界範圍內的遼闊海洋對中國的發展和全球合作越來越重要，中國的海洋視野註定要超越南海。外界用陸權思維和傳統的海洋控制理念去揣度中國是沒有道理的。
未來形勢如何發展取決於各方的認識和選擇，如果選擇合作，可能是多贏；如果選擇對抗，則可能是僵局甚至衝突，任何一方都難以從中完全獲益。
注釋：
注1：中國對南沙群島的認識最早可追溯至漢代，唐宋時期，中國對南沙的認識以及在南沙的經營開發都有了長足的發展，至明清兩代，中國已明確了對南沙群島的主權管轄，出版的權威地圖都將南沙群島列入中國版圖。
注2：日本於1939年圈出北緯7度-12度、東經111度36分-117度30分之間七邊形區域內的南沙部分海域，將其中的南沙部分島礁，包括太平島、南子島、北子島等，統稱為“新南群島”，劃歸“臺灣總督府”“高雄州高雄市”管轄。
注3：中華人民共和國外交部、中共中央文獻研究室，《周恩來外交文選》，中央文獻出版社，1990年，第38-46頁。
注4：新華社電訊稿《中華人民共和國政府鄭重聲明 中國對南沙群島的主權絕不容許侵犯》，《人民日報》1956年5月30日第1版。
注5：1974 年之前，無論是越南政府的照會、聲明，還是其報刊、官方地圖，均承認西沙群島和南沙群島是中國領土。例如，1958年9月4日，中華人民共和國政府發表《關於領海的聲明》，明確地對世界宣佈，“西沙群島和南沙群島是中國領土，適用領海寬度12海裏主權範圍”。9月14日，越南民主共和國總理範文同向中華人民共和國總理周恩來簽發外交照會，表示“承認和贊成”中國的上述聲明，並承諾在國家關係中“徹底尊重”中國的領海主權。
注6：A.V.H.Hartendorp, History of Industry and Trade of Phillipines: the Magsaysay Administration, Manila: Philippine Education Co., 1961, p.217. 蕭曦清：《中菲外交關係史》，臺北正中書局，1995年，第831頁。
注7：1992年7月中國外長錢其琛參加了在馬尼拉舉行的第25屆東盟外長會後對話會，期間同東盟六國外長就南海問題交換了意見，確認中方“擱置爭議、共同開發”的主張，指出中方願在條件成熟時同有關國家談判尋求解決的途徑。
注8：ASEAN, 1998 Ha Noi Plan of Action，Ha Noi, December 15,1998.
注9：中華人民共和國外交部政策規劃司主編：《中國外交》，北京：世界知識出版社，2000年，第659頁。
注10：ASEAN , 2002 Joint Communique of 35th ASEAN Minister Meeting ，Bandar Seri Begawan , July 29-30, 2002.
注11：Nguyen Hong Thao, “The 2002 Decalration on the Conduct of Parties in the South China Sea: A Note”, Ocean Development &International Law, 34:3-4, pp. 282-284. 《南海各方行為宣言》，中國外交部網站，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml。訪問時間：2016年4月11日。
注12：US Department of State Daily Briefing, May 10, 1995.http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/, 訪問時間：2016年4月11日。
注13：Speech of Hillary Rodham Clinton, Vietnam, July 23, 2010,
http:/ / www.state. gov/ secretary/ rm/2010/07/145095. Htm, 訪問時間：2016年4月11日；Hillary Rodham Clinton, Hard Choices, Simon & Schuster, 2014, p.79.
注14：《越南海洋法》核心內容包括：明確適用範圍包括越南主張的各種管轄海域、各島嶼、“黃沙群島”和“長沙群島”及其他群島，強調“發揮越南全民族的力量，採取各種必要措施”保衛越南在海域、島嶼和群島的主權、主權權利和管轄權；根據《聯合國海洋法公約》確定了越南的海域制度，規定採用直線基線法確定其領海基線，特別提及大陸國家很少使用的“群島”概念；強調發展海洋經濟，推動開展國際和區域合作；第四，明確了海上巡邏和檢查力量。
注15：《外交部：中國對南沙部分駐守島礁的建設合情合理合法》，新華網，2015年4月9日，http://news.xinhuanet.com/2015-04/09/c_1114920500.htm, 訪問時間：2016年4月11日。
注16：Speech of Daniel R. Russel, Washington. DC, February 5, 2014, http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm，訪問時間：2016年4月11日。
注17：Jonathan W. Greenert, Chief of Naval Operations, 13 February 2014, http://www.navy.mil/navydata/people/cno/Greenert/Speech/140213%20National%20Defense%20College%20of%20the%20Philippines%20remarks%20only.pdf, 訪問時間：2016年4月11日。
注18：The challenge of responding to maritime coercion. Retrieved from http://www.cnas.org/sites/default/files/publications-pdf/CNAS_Maritime1_Cronin.pdf, 訪問時間：2016年4月11日。
注19：《專家：美國頻繁抵近偵察監視中國南海三大建設》,人民網，2015年07月03日，http://military.people.com.cn/n/2015/0703/c1011-27247801.html, 訪問時間：2016年4月11日。 注20：《國防部新聞發言人：美軍太平洋總部司令哈裏斯關於南海言論“缺乏歷史常識”》，新華網，2016年1月28日，http://news.xinhuanet.com/mil/2016-01/28/c_1117929534.htm, 訪問時間：2016年4月11日。
注21：習近平，《凝聚共識 促進對話 共創亞洲和平與繁榮的美好未來》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/28/content_5068771.htm, 訪問時間：2016年5月1日。
（文章來源：《中國新聞週刊》）